Ausnahmezustand in den USA: National Emergencies Act

Aus aktuellem Anlass.

“A majority of the people of the United States have lived all of their lives under emergency rule.”
Charles McCurdy Mathias, Jr.[1]

Der National Emergencies Act vom 14.9.1976[2] war ein Versuch aufzuräumen, und kein Versuch, Macht zu beschränken. Er annullierte so gut wie alle bis dahin in Kraft befindlichen Ausnahmezustände (vgl. Ackerman 2007: 124) in den USA. Franklin D. Roosevelt, der von der Notwendigkeit einer starken, erforderlichenfalls auch jenseits der Grenzen der Verfassung handlungsbefugten Exekutive überzeugt war und der daher mehrere tausend Executive Orders erlassen hat[3], hat gleich zu Beginn seiner Präsidentschaft 1933 einen nationalen Ausnahmezustand erklärt, um mit den Folgen der Großen Depression umgehen zu können. Dieser war danach nicht mehr zurückgenommen worden. Weitere, von Roosevelt oder von seinen Nachfolgern veranlasste Ausweitungen der Exekutivkompetenzen schlossen sich an, in sicherheitspolitischen, wie in wirtschafts- oder sozialpolitischen Bereichen. Da bis 1976 die Befugnis des Präsidenten außergewöhnliche Kriseninterventionen zu veranlassen gesetzgeberisch nicht weiter reguliert worden war, entstand eine wahre Bugwelle von geltenden, ausnahmezustandlichen Erlassen, Dekreten und Gesetzen. Erst während der Präsidentschaft von Gerald R. Ford kam es zu einem Umdenken. Auslöser war die bereits Anfang der 1950er Jahre am US-Supreme Court verhandelte Streitsache Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer (vgl. US-Supreme Court 1952). In seinem für die Praxis der Ausnahmekompetenzen des US-Präsidenten richtungsweisenden Urteil stellte das Gericht im Zusammenhang mit Streiks in der Stahlindustrie fest, dass der Präsident qua Amt nicht über die Befugnis verfüge, Privateigentum zu beschlagnahmen, denn “President’s power must stem either from an act of Congress or from the Constitution itself” (vgl. United States Senate Special Committee on the Termination of the National Emergency 1973: 12). Damit schränkte das Gericht in einer intern umstrittenen Entscheidung die impliziten, weitgehend informellen Handlungsspielräume des Präsidenten ein, indem es betonte, dass das Handeln der Exekutive in jedem Fall einer gesetzlichen Grundlage bedürfe. Nicht eingeschränkt wurde indessen die Möglichkeit der Exekutive, ausnahmezustandliche Maßnahmen zu ergreifen, die erforderlichen Gesetze oder Anordnungen zu erlassen oder diese auf unbestimmte Dauer auszuweiten.

Es war dieses Defizit, die Handlungsvollmachten der Exekutive regulativ zu erfassen, aufgrund dessen der US-Senat 1973 eine Sonderuntersuchungskommission[4] einsetzte. Diese sollte evaluieren, welche expliziten Ausnahmezustandsmaßnahmen seit 1933 auf bundesstaatlicher Ebene in Kraft getreten waren. Die Kommission lieferte hierzu eine Bestandsaufnahme mit dem Befund, dass zum Zeitpunkt der Untersuchung “über 470” (6) Gesetze, Erlasse oder andere Regelungen in Kraft waren, die dem Präsidenten oder der Exekutive außergewöhnliche Machtbefugnisse einräumten, ohne dabei zeitlich limitiert zu sein – mit Ausnahme von vieren. Das, so die von Charles McCurdy Mathias, dem Berichterstatter der Kommission, vorgetragene Auffassung, könne so nicht bleiben:

“The 2,000-year-old problem of how a legislative body in a democratic republic may extend extraordinary powers for use by the executive during times of great crisis and dire emergency – but do so in ways assuring both that such necessary powers will be terminated immediately when the emergency has ended and that normal processes will be resumed – has not yet been resolved in this country. Too few are aware of the existence of emergency powers and their extent, and the problem has never been squarely faced.” (ebd.)

Das Problem ist also nicht die Machtfülle des Präsidenten, ist nicht jene außergewöhnlich umfangreiche Palette an Kompetenzen, über die er im Institutionengefüge der Vereinigten Staaten verfügt. Für Befürchtungen im Zusammenhang mit einem potenziellen Machtmissbrauch bestehe, so der Befund der Senatskommission, kein Anlass, denn das machtteilige Gefüge der Verfassung sei von den zusammengetragenen Ausnahmezustandsbestimmungen nicht gestört oder gar auf illegale Weise beschädigt worden:

“No charge can be sustained that the Executive branch has usurped powers belonging to the Legislative branch; on the contrary, the transfer of power has been in accord with due process of normal legislative procedures.” (ebd.: 7)

Auch von einer illegitimen Usurpation der Macht könne keine Rede sein. Tatsächlich geht es um formale Belange, es geht um die Frage, ob ein solch immens großer Bestand an Gesetzestexten, noch dazu wenn er unter extremem Krisenbedingungen[5], in “pattern of hasty and inadequate consideration” (ebd.) zustande gekommen war, die qualitativen Anforderungen an Gesetzgebung erfülle. Damit verschiebt sich die Problematik auf eine formale Ebene. Da es aufgrund der Natur der Sache nicht auszuschließen sei, dass Krisensituationen schnelle Reaktionen der Exekutive erforderten und weil so Flüchtigkeitsfehler bei der Gesetzgebung in Kauf genommen werden müssten, bestehe die Lösung in der Begrenzung der Geltung dieser Regelungen. Damit werde nicht nur der Umstand geheilt, dass eigentlich alle Gesetze durch den Kongress verabschiedet werden müssen und seiner Kontrolle unterliegen; auch könne so eine automatische Bereinigung der rechtlichen Bestimmungen erreicht werden, wovon die Qualität demokratischen Regierens und des Rechtsbestands insgesamt profitiere. Mit Blick auf die 470 evaluierten Bestimmungen zu bundesweit wirksamen ausnahmezustandlichen Maßnahmen, die von 1933 bis 1973 erklärt worden waren, heißt es in der Einleitung des Abschlussberichts der Senatskommission:

“What these examples suggest and what the magnitude of emergency powers affirm is that most of these laws do not provide for congressional oversight or termination. There are two reasons which can be adduced as to why this is so. First, few, if any, foresaw that the temporary states of emergency declared in 1933, 1939, 1941, 1950, 1970, and 1971 would become what are now regarded collectively as virtually permanent states of emergency […]. […] Second, the various administrations who drafted these laws for a variety of reasons were understandably not concerned about providing for congressional review, oversight, or termination of these delegated powers which gave the President enormous powers and flexibility to use those powers.” (ebd.: 10)

Es ist nicht die Faktizität, wohl aber die Projektion der Gefahr eines sich perpetuierenden, sich verstetigenden Ausnahmezustandes, nicht im Sinne eines geplanten Regimes, sondern im Sinne eines über lange Zeit wuchernden Geflechts erweiterter Exekutivkompetenzen, das hier als Bedrohung der Demokratie identifiziert wird. Dem sei nur beizukommen, indem alle ausnahmezustandlichen Regelungen mit einer nachlaufenden moving wallvon zwei Jahren versehen werden. Alle Regelungen, die diesen Zeithorizont überschreiten, werden automatisch ungültig.

Mit dem National Emergencies Act von 1976 wurde die formale zeitliche Begrenzung der Geltung bundesstaatlich veranlasster Ausnahmezustände in den USA reguliert. Auch wenn die im Vorfeld des Gesetzgebungsprozesses tätige Senatskommission im Vorwort ihres Berichts auf die Gefahr eines sich perpetuierenden Ausnahmezustandes hingewiesen hat, handelt es sich bei dieser Regelung doch primär um eine technische Form legislativer Bereinigung. Denn die mit der moving wall vorgesehene Intervention greift erst in jener Phase des Ausnahmezustandes ein, in der der zeitliche Stress der auslösenden Krise abgeklungen sein dürfte. Für die Entspannungsphase nach der Krise, jenseits von echtem oder vermeintlichem Handlungs- und Zeitdruck, ist die Prüfung seiner weiterhin gegebenen Notwendigkeit politisch wie situativ legitim und demokratisch geboten. Die Rigidität der Zweijahresgrenze, die alle Ausnahmezustände aufhebt, ungeachtet dessen, wie ihre politische Evaluation ausfällt, erweist sich jedoch als weich. Denn die gestalterischen Kompetenzen des Präsidenten werden von dieser moving wall nicht tangiert.Welche Bedeutung kommt dem National Emergencies Act indes zu, wenn es um die Analyse der Plausibilisierung von Ausnahmezuständen geht? Sie liegt weniger in den konkreten Sprachtechniken, als vielmehr im Anlass und in der durch das Gesetz implementierten Regelung. Was seinen Anlass anbelangt, nämlich jene “über 470” (ebd.: 6) Ausnahmetatbestände, die zwischen 1933 und 1973 und in ihrer überwiegenden Mehrheit noch dazu ohne zeitliche Beschränkung erlassen worden sind, so zeigt die Notwendigkeit des National Emergencies Act selbst, wie effizient, weitreichend, vielschichtig und häufig zugunsten der Ausweitung von Exekutivkompetenzen plausibilisiert werden kann. Die Praxis des Ausnahmezustandes erweist sich dabei als so umfassend, dass von einer Ausnahme kaum noch gesprochen werden kann. Wenn es also eines Beleges für schleichende Perpetuierung des Ausnahmezustandes bedarf, der Bericht des Special Committee on the Termination of the National Emergency liefert ihn. – Auf diesen Anlass reagiert der Gesetzgeber durch die Formalisierung der im Ausnahmezustand geltenden Zeitstrukturen (vgl. Loevy 2016: 218ff.). Dabei wird das, was Loevy als “urgency” (ebd.: 218) bezeichnet, nicht angetastet; die politische Logik größtmöglicher Handlungsautonomie im Krisenfall bleibt intakt. Was indes beschnitten wird ist jene nachlaufende Phase in der krisenbezogenen Konstruktion von Zeitlichkeit, die, etwa in Form von Feindbildern, die reale Dringlichkeit einer Krise weit überdauert. Damit wird nicht verhindert, dass Rassismus oder Ausgrenzung als Plausibilisierungen für Ausnahmezustände dienen. Insofern ist die formale Regelung eines evaluationsunabhängigen Verfallsdatums für Ausnahmebestimmungen kommunikativ neutral. Jedoch ist die Exekutive auf diese Weise gezwungen, gegebenenfalls unter Wegfall der akuten Krisensituation die Notwendigkeit eines Ausnahmezustandes erneut zu plausibilisieren. Dafür etwa die gleichen Feindzuschreibungen zu verwenden, wie angesichts des akuten Ereignisses, kann gelingen, wie die Maßnahmen um den US-PATRIOT-Act gezeigt haben; damit einher ginge dann schlimmstenfalls eine Verfestigung bestehender Konfliktlinien und Ausgrenzungen. Das muss aber nicht so sein, denn – positiv gedeutet – konfrontiert die moving wall die politische Öffentlichkeit erneut mit den Motiven für die Ausrufung des Ausnahmezustandes. Sie kann dann prüfen, ob sie diese nach wie vor für plausibel hält.


[1] United States Senate Special Committee on the Termination of the National Emergency (1973: 1).

[2] An Act to terminate certain authorities with respect to national emergencies still in effect, and to provide for orderly implementation and termination of future national emergencies; vgl. Pub.L. 94–412, 90 Stat. 1255, enacted September 14, 1976, codified at 50 U.S.C. §§1601–1651.

[3] Stewardship-Theorie, vgl. United States Senate Special Committee on the Termination of the National Emergency (1973): “My view was that every Executive officer […] was a steward of the people bound actively and affirmatively to do all he could for the people and not to content himself with the negative merit of keeping his talents undamaged in a napkin … My belief was that it was not only [the President’s] right but his duty to do anything that the needs of the Nation demanded unless such action was forbidden by the Constitution or by the laws. Under this interpretation of executive power I did […] many things not previously done by the President […]. I did not usurp power but I did greatly broaden the use of executive power. In other words, I acted for the common well being of all our people whenever and whatever measure was necessary, unless prevented by direct constitutional or legislative prohibition.” (2).

[4] Special Committee on the Termination of the National Emergency.

[5] Vgl. United States Senate Special Committee on the Termination of the National Emergency (1973): “Most of the statutes pertaining to emergency powers were passed in times of extreme crisis.” (7).

Der vorstehende Text ist ein Auszug (192–197) aus Lemke, Matthias (2017), Demokratie im Ausnahmezustand. Wie Regierungen ihre Macht ausweiten, Frankfurt(Main)/New York (Campus Verlag). Die Literaturangaben im Text können dort, oder in der Bibliographie dieses Blogs eingesehen werden.

Regieren per Dekret. Exekutivlastigkeit als Anzeichen einer autoritären Demokratie

US-Präsident Donald J. Trump unterzeichnet eine Executive Order zur Gesundheitsversicherung im Weißen Haus im Oktober 2017. Foto: The White House.

Regieren per Dekret deutet auf eine Exekutivdominanz im liberal-demokratischen Gesetzgebungsprozess hin. Insofern Ausnahmezustände als Situationen konzentrierter Exekutivkompetenzen verstanden werden können, handelt es sich bei einem gehäuften Rückgriff auf Dekrete um einen Regierungsstil, der die normale Gesetzgebungs- und Regierungsprozesse umgeht. Intensiv angewandt kann eine solche Umgehung des normalen Gesetzgebungsprozesses zu einer Aushöhlung der demokratischen politischen Kultur führen.

Matthias Lemke analysiert die bisherige Präsidentschaft (November 2017) von Donald Trump mit Blick auf die Demokratieverträglichkeit solcher Executive Orders. Es zeigt sich, dass Trump, anders als seine drei Vorgänger, einen vergleichsweise intensiven Gebrauch von Dekreten macht. Dabei zielen diese zumeist auf Restriktionen bei der Einreise von Ausländern in die USA und auf die Rücknahme von Umweltschutzauflagen.

Der vollständige Text ist am 7.11.2017 auf dem Portal für Politikwissenschaft erschienen.

Opioid Crisis – Nationaler Notstand in den USA ausgerufen

Anti-Fentanyl-Merkblatt der Stadt New York.

Wie Medien heute übereinstimmend berichten, hat der Vorsitzende der Opioid and Drug Abuse Commission, New Jerseys Gouverneur Chris Christie, US-Präsident Donald Trump aufgefordert, für eine effektive Bekämpfung der Krise einen nationalen Notstand auszurufen. Laut ABC stimmte Trump dem zu. Am Donnerstag, während eines Pressebriefings in seinem Golfclub in Bedminster, NJ, sagte er: “The opioid crisis is an emergency. And I am saying officially right now: It is an emergency, it’s a national emergency. We’re going to spend a lot of time, a lot of effort and a lot of money on the opioid crisis.” Mit der Executive Order No. 13784 vom 29.3.2017 hatte Trump die Opioid and Drug Abuse Commission eingerichtet. Damit hat er eine der Ankündigungen aus seiner Antrittsrede, der zu folge er den immer weiter um sich greifenden Drogen- und Schmerzmittelmissbrauch bekämpfen wolle, einzulösen begonnen. Aufgabe der Kommission ist es, die Ursachen des zunehmenden Missbrauchs frei zugänglicher Schmerzmittel (Fentanyl) und opiumbasierter Drogen (Heroin) zu untersuchen. Zudem soll sie Wege zur Eindämmung der seit 2010 grassierenden Krise aufzeigen.

Im Zwischenbericht der Opioid Commission vom 2.8.2017 hatte Christie unter anderem festgehalten, dass jeden Tag durchschnittlich 142 Menschen an einer Überdosis Schmerzmittel oder Heroin sterben, was alle drei Wochen der Anzahl der Opfer entspreche, die bei den Anschlägen des 11. September 2001 zu Tode gekommen sind. Im Jahr 2015 seien zudem in den USA erstmalig mehr Menschen durch eine Überdosis Heroin gestorben, als in Folge von Waffengewalt. In den gesamten USA waren 2015 nach Angaben des National Institute on Drug Abuse 33.000 Tote durch den Missbrauch opiumhaltiger Drogen und Schmerzmittel zu beklagen, 1999 waren es zum Vergleich lediglich 4.000.

Durch die Ausrufung eines nationalen Notstandes werden für betroffene Kommunen oder Staaten Bundesmittel frei, die zur Bekämpfung der Krise eingesetzt werden können. Bislang haben sechs Bundesstaaten – Alaska, Arizona, Florida, Maryland, Massachusetts and Virginia – im Zusammenhang mit der Opioid Crisis Notstände auf Staatenebene erklärt. Kritiker bemängeln indes, dass es unklar sei, wofür genau die Bundesmittel eingesetzt werden sollten. Hierzu bemerkt der Zwischenbericht lapidar: “In our final report, we will provide an additional set of detailed recommendations that, if implemented, will ensure that the Federal Government operates as a strong partner in the fight against addiction and the opioid crisis.” Wann der Abschlussbericht erscheint, ist derzeit noch unklar.

Die USA – Im Ausnahmezustand?

Kim Lane Scheppele (Foto: Princeton University).
Kim Lane Scheppele (Foto: Princeton University).

Ja, wenn es nach Kim Lane Scheppele, Professorin an der Princeton University, geht. Scheppele, eine international anerkannte Expertin für die rechts- und politikwissenschaftliche Erforschung von Ausnahmezuständen, hat auf einer Tagung des Brennan Centers und nach einem Bericht der Seite Just Security die These vertreten, wonach sich die USA bereits seit den Anschlägen von 9/11 in einem anhaltenden, sich mehr und mehr verstetigenden Ausnahmezustand befinden.

Ein Ausnahmezustand, so erklärt Scheppele, beginne in der Regel nicht schlagartig, von heute auf morgen. Vielmehr handele es sich um einen langwierigen Prozess der Machtkonzentration bei der Exekutive. Im Zuge dessen würden dann etwa Gerichte immer weiter marginalisiert, bis sie vollständig aus dem politischen Prozess ausgeblendet würden. Eine klare Verantwortung für eine solche Entwicklung sei wegen deren Länge und Komplexität dann meist nicht mehr zuzuordnen. Konkret verweist Scheppele auf das bereits seit 16 Jahren geltende, immer wieder verlängerte Gesetz zur Authorization for Use of Military Force Against Terrorists (AUMF), das es dem Präsidenten gestattet, zum Kampf gegen Terroristen das Militär einzusetzen.

Überhaupt sei neben der schleichenden Entmachtung der Judikative die ebenso schleichende Militarisierung der Gesellschaft ein weiteres Merkmal für im Ausnahmezustand befindliche Gesellschaften. Daran wiederum schlössen sich Maßnahmen, wie die Unterbindung des freien Informationsflusses, die Erschwerung parlamentarischer Arbeit und die Tendenz zum Regieren per Dekret an.

Von dieser Warte aus betrachtet, so Scheppele, befinden sich die USA bereits seit sechzehn Jahren auf dem Weg, die rote Linie, hin zu einer Verstetigung des Ausnahmezustandes zu überschreiten. Während die Öffentlichkeit für ausnahmezustandliche Maßnahmen anfangs noch sehr sensibilisiert sei, schwinde diese Aufmerksamkeit mit der Zeit. Die Befürchtung, dass der amtierende Präsident unter einem Vorwand einen nationalen Ausnahmezustand erklären könnte, um seine Macht zu retten – sie kommt zu spät.

In eigener Sache: Seit heute erhältlich

Demokratie im Ausnahmezustand. Wie Regierungen ihre Macht ausweiten.

Der bisherige Stand meiner Überlegungen zur Plausibilisierung von Ausnahmezuständen in repräsentativen Demokratien ist seit heute beim Verlag bestellbar.

Matthias Lemke (2017): Demokratie im Ausnahmezustand. Wie Regierungen ihre Macht ausweiten, Frankfurt(Main)/New York: Campus. ISBN: 978-3-593-50717-0.

Studie zu “Demokratie im Ausnahmezustand”

Cover "Demokratie im Ausnahmezustand".
Cover “Demokratie im Ausnahmezustand”.

Für den Band “Demokratie im Ausnahmezustand”, der am 9.3.2017 beim Campus-Verlag erscheint, ist jetzt die Druckfreigabe erfolgt. Vorab gibt es hier, wie bereits angekündigt, das Inhaltsverzeichnis zum Download.

Studie zu “Demokratie im Ausnahmezustand”

Cover "Demokratie im Ausnahmezustand".
Cover “Demokratie im Ausnahmezustand”.

Seit heute auf der Seite des Campus-Verlags: Die Studie mit dem Titel “Demokratie im Ausnahmezustand. Wie Regierungen ihre Macht ausweiten”. Der Band, der neben methodologischen und theoriegeschichtlichen Überlegungen Fallstudien zu Deutschland, Spanien, den USA, Frankreich und den Marshall-Inseln enthält, kommt fürs Weihnachtsgeschäft aber leider zu spät: Erscheinungstermin ist der 9. März 2017. Sobald das Inhaltsverzeichnis verlagsseitig freigegeben ist, wird es hier zur Verfügung stehen.

Anfragen zu Rezensionsexemplaren können direkt an den Verlag gerichtet werden. Die näheren Informationen zum Verfahren finden sich in der Rubrik “Pressematerialien”.

Executive Order

Die Verfassung der Vereinigten Staaten enthält keine Regelung zum Ausnahmezustand. Analysiert man ausnahmezustandliche Situationen in den USA, so trifft man immer wieder auf sogenannte Executive Orders. Hierbei handelt es sich um Verfahrens- und Handlungsanweisungen durch den US-Präsidenten an die Exekutive. Ihr jeweiliger Inhalt bedarf keiner Zustimmung durch den Kongress, so dass sie ein ideales Instrument präsidialer Krisenintervention darstellen. Executive Orders lassen sich für den gesamten Zeitraum der US-Geschichte beobachten.

instructions_to_japanese
Historischer Räumungsaufruf. Statt “japanese” könnte da künftig auch “mexican”, “muslim” oder eine beliebige andere Bezeichnung stehen.

Ein besonders bekannter, angesichts derzeitiger politischer Stimmungen indes keineswegs als bloß historisch zu bezeichnender Fall ist die von Franklin D. Roosevelt am
19.2.1942 erlassene Executive Order No. 9066, in der er in Reaktion auf den japanischen Angriff auf Pearl Harbor die Internierung japanischstämmiger US-Amerikaner anordnet. Im Rahmen der Umsetzung von Executive Order No. 9066 sind im Zeitraum von 1942 bis 1946 insgesamt 120.000 Personen in Konzentrationslager verbracht worden. Der US-Supreme Court hatte an dieser Praxis nichts auszusetzen, obschon ein Dissent von Justice Robert H. Jackson klar benennt, worum es hier im Kern ging: um Rassismus. Erst 1988 kam es zu Entschädigungszahlungen.

Die bisherigen Top-3 derjenigen Präsidenten mit den meisten Executive Orders waren Calvin Coolidge (1.203), Woodrow Wilson (1.803) und Franklin D. Roosevelt (3.522). Zum Vergleich: Die beiden vergangenen Präsidentschaften brachten es auf 291 (George W. Bush) beziehungsweise auf aktuell 242 (Barack Obama) Executive Orders. Falls der am 20.1.2017 zu vereidigende, neue Präsident in dieses Rennen einsteigt, wird auch das ein Indikator sein, an dem sich die demokratische Qualität der Vereinigten Staaten von Amerika wird bemessen lassen.

Ausführliche Informationen zum US-Supreme-Court-Urteil in Korematsu vs. United States in: Matthias Lemke (2012), Ausnahmezustände als Dispositiv demokratischen Regierens. Eine Querschnittsanalyse am Beispiel der USA. In: Zeitschrift für Politikwissenschaft (ZPol), 22(3), 307–331.