Notstandsgesetze wegen Corona? – Eine Einordnung

Die Weltgesundheitsorganisation WHO hat am 11.3.2020 angesichts zunehmender Ansteckungs- und Erkrankungsfälle im Zusammenhang mit dem SARS-CoV2 eine globale Pandemie ausgerufen:

“There are now more than 118,000 cases in 114 countries, and 4,291 people have lost their lives. Thousands more are fighting for their lives in hospitals. In the days and weeks ahead, we expect to see the number of cases, the number of deaths, and the number of affected countries climb even higher. WHO has been assessing this outbreak around the clock and we are deeply concerned both by the alarming levels of spread and severity, and by the alarming levels of inaction. We have therefore made the assessment that COVID-19 can be characterized as a pandemic. Pandemic is not a word to use lightly or carelessly. It is a word that, if misused, can cause unreasonable fear, or unjustified acceptance that the fight is over, leading to unnecessary suffering and death.” – Tedros Adhanom Ghebreyesus

Damit geht sie von einer unkontrollierten, globalen Ausbreitung des Virus aus. Auch in Deutschland häufen sich die Fälle von COVID-19-Erkrankungen.

Derzeit (11.3.2020) geht die Bundesregierung, basierend auf Daten der EU,  von 1.567 Ansteckungs- und 3 Todesfällen im gesamten Bundesgebiet aus. Das Robert-Koch-Institut berichtet tagesaktuell (12.3.2020) von 2.369 bestätigten Ansteckungs- und von 5 Todesfällen in Deutschland. Für die Bevölkerung werden Eindämmungsmaßnahmen immer deutlicher spürbar: Schulen und Kindergärten schließen, Hochschulen und Universitäten verlegen den Start des Sommersemesters und öffentliche Veranstaltungen mit mehr als 1.000 Besuchern werden in immer mehr Bundesländern untersagt. Es ist davon auszugehen, dass sich die Lage und damit auch die Maßnahmen weiter dynamisch entwickeln beziehungsweise anpassen werden.

Zunehmend kommen angesichts dieser Dynamik Fragen auf, ob in Deutschland – wie bereits in anderen Ländern – die Verhängung eines Ausnahmezustandes droht. Hierzu möchte ich im Folgenden einige Überlegungen anstellen.

Notstandsgesetze – Was steht drin?

Deutschland verfügt – im Unterschied zu anderen westlichen Demokratien – nicht  über das Instrument des Ausnahmezustandes. Allerdings sind mit dem Siebzehnten Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 27. Juni 1968 die sogenannten Notstandsgesetze Bestandteil unseres Grundgesetzes geworden. Diese unterscheiden den Verteidigungs- und/oder Spannungsfall und den Inneren Notstand.

Der Verteidigungsfall ist in Art. 115a GG geregelt:

(1) Die Feststellung, daß das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen wird oder ein solcher Angriff unmittelbar droht (Verteidigungsfall), trifft der Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates. Die Feststellung erfolgt auf Antrag der Bundesregierung und bedarf einer Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen, mindestens der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages.
(2) Erfordert die Lage unabweisbar ein sofortiges Handeln und stehen einem rechtzeitigen Zusammentritt des Bundestages unüberwindliche Hindernisse entgegen oder ist er nicht beschlußfähig, so trifft der Gemeinsame Ausschuß diese Feststellung mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen, mindestens der Mehrheit seiner Mitglieder.
(3) Die Feststellung wird vom Bundespräsidenten gemäß Artikel 82 im Bundesgesetzblatte verkündet. Ist dies nicht rechtzeitig möglich, so erfolgt die Verkündung in anderer Weise; sie ist im Bundesgesetzblatte nachzuholen, sobald die Umstände es zulassen.
(4) Wird das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen und sind die zuständigen Bundesorgane außerstande, sofort die Feststellung nach Absatz 1 Satz 1 zu treffen, so gilt diese Feststellung als getroffen und als zu dem Zeitpunkt verkündet, in dem der Angriff begonnen hat. Der Bundespräsident gibt diesen Zeitpunkt bekannt, sobald die Umstände es zulassen.
(5) Ist die Feststellung des Verteidigungsfalles verkündet und wird das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen, so kann der Bundespräsident völkerrechtliche Erklärungen über das Bestehen des Verteidigungsfalles mit Zustimmung des Bundestages abgeben. Unter den Voraussetzungen des Absatzes 2 tritt an die Stelle des Bundestages der Gemeinsame Ausschuß.

Die Regelungen zum Spannungsfall aus Art. 80a GG im Sinne einer drohenden Gefahr und der dementsprechenden Erhöhung der militärischen Alarmbereitschaft gelten analog. Der Verteidigungs- und/oder Spannungsfall liegt vor, wenn die die Bundesrepublik Deutschland von außen mit Waffengewalt angegriffen wird (Verteidigungsfall) oder aber ein solcher Angriff unmittelbar bevorsteht (Spannungsfall). Der erkennbare Schwerpunkt besteht in der Feststellung des Vorliegen oder des unmittelbaren Bevorstehens eines Angriffs mit Waffengewalt, also einer Kriegssituation.

Der Innere Notstand ist nach Art. 35 Abs. 2 und 3 GG geregelt:

(2) Zur Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung kann ein Land in Fällen von besonderer Bedeutung Kräfte und Einrichtungen des Bundesgrenzschutzes zur Unterstützung seiner Polizei anfordern, wenn die Polizei ohne diese Unterstützung eine Aufgabe nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten erfüllen könnte. Zur Hilfe bei einer Naturkatastrophe oder bei einem besonders schweren Unglücksfall kann ein Land Polizeikräfte anderer Länder, Kräfte und Einrichtungen anderer Verwaltungen sowie des Bundesgrenzschutzes und der Streitkräfte anfordern.
(3) Gefährdet die Naturkatastrophe oder der Unglücksfall das Gebiet mehr als eines Landes, so kann die Bundesregierung, soweit es zur wirksamen Bekämpfung erforderlich ist, den Landesregierungen die Weisung erteilen, Polizeikräfte anderen Ländern zur Verfügung zu stellen, sowie Einheiten des Bundesgrenzschutzes und der Streitkräfte zur Unterstützung der Polizeikräfte einsetzen. Maßnahmen der Bundesregierung nach Satz 1 sind jederzeit auf Verlangen des Bundesrates, im übrigen unverzüglich nach Beseitigung der Gefahr aufzuheben.

Zudem greifen die Bestimmungen von Art. 91 GG:

(1) Zur Abwehr einer drohenden Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes kann ein Land Polizeikräfte anderer Länder sowie Kräfte und Einrichtungen anderer Verwaltungen und des Bundesgrenzschutzes anfordern.
(2) Ist das Land, in dem die Gefahr droht, nicht selbst zur Bekämpfung der Gefahr bereit oder in der Lage, so kann die Bundesregierung die Polizei in diesem Lande und die Polizeikräfte anderer Länder ihren Weisungen unterstellen sowie Einheiten des Bundesgrenzschutzes einsetzen. Die Anordnung ist nach Beseitigung der Gefahr, im übrigen jederzeit auf Verlangen des Bundesrates aufzuheben. Erstreckt sich die Gefahr auf das Gebiet mehr als eines Landes, so kann die Bundesregierung, soweit es zur wirksamen Bekämpfung erforderlich ist, den Landesregierungen Weisungen erteilen; Satz 1 und Satz 2 bleiben unberührt.

Damit hat der Innere Notstand zwei wesentliche Facetten: Er liegt einerseits vor, wenn im Rahmen einer Naturkatastrophe oder eines Unglücksfalls mehrere Gebietskörperschaften bundeslandübergreifend betroffen sind. Das kann bei Wald- und Vegetationsbränden ebenso der Fall sein, wie bei Wetterereignissen, Überflutungen – oder eben auch bei der Ausbreitung von Krankheiten. Von einem Inneren Notstand kann zudem gesprochen werden, wenn Bestrebungen zur Beseitigung der freiheitlich-demokratischen Grundordnung im Innern festgestellt werden, also etwa in Form eines Aufstandes oder eines Bürgerkrieges.

Die Feststellung sowohl des Verteidigungs- und/oder Spannungsfalles sowie des Inneren Notstandes führt zu zwei wesentlichen Eingriffen in die föderale Struktur. Im Rahmen der ohnehin für alle Behörden nach Art. 35 Abs. 1 GG verpflichtenden Amtshilfe kann der Bund den Ländern zusätzliche Einsatzkräfte (etwa die Bundespolizei oder die Bundeswehr) zur polizeilichen und nichtpolizeilichen Gefahrenabwehr bereitstellen. Zudem kann der Bund Lenkungsmaßnahmen an sich ziehen und damit eine Zentralisierung der Befehls- und Entscheidungswege herbeiführen. Diese Strahlung von Befehls- und Entscheidungswegen und die damit eihergehende Erhöhung der Reaktionsfähigkeit der Exekutive ist das klassische Argument schlechthin – sowohl für die Notwendigkeit wie auch für die Anwendung eines Ausnahmezustandes.

Notstandsgesetze und Corona – Was bringt das?

Katastrophenschutz und -abwehr wird in Deutschland primär auf kommunaler und auf Landesebene geregelt; in Nordrhein-Westfalen etwa gelten die rechtlichen Rahmenbedingungen des Gesetzes über den Brandschutz, die Hilfeleistung und den Katastrophenschutz (BHKG) vom 1. Januar 2016. Das BHKG legt insbesondere die Verantwortlichkeiten im Einsatzfall fest, und zwar sowohl für den Fall, dass dieser lokal begrenzt ist, oder auch überörtliche oder gar überregionale Dimensionen erreicht. Die Kreise und kreisfreien Städte sind jeweils zur Bestellung von Einsatzleitern und zur Einrichtung einer Leitstelle sowie zum Vorhalten von weiteren Infrastrukturen zur Koordination von Einsätzen bis hin zur Einrichtung von Krisenstäben verpflichtet.

Dem Bund obliegen vorbereitende Maßnahmen des Zivilschutzes insbesondere für den Spannungsfeld- und Verteidigungsfall. Das umfasst die Bereitstellung beziehungsweise Vorhaltung von Gerätschaften (etwa Fahrzeuge für den Katastrophenschutz) oder Ressourcen (etwa Unterhalt von Trinkwassernotbrunnen). Zudem kann er den Ländern auf Anforderung Einsatzkräfte zur Verfügung stellen.

Solange lokale oder regionale Einsatzleitungen und/oder Krisenstäbe in der Lage sind, ihrer Arbeit nachzukommen, ist davon auszugehen, dass Ressourcen oder Einsatzkräfte des Bundes durch eben diese Einsatzleitungen und/oder Krisenstäbe koordiniert werden. Damit reduziert sich die Rolle des Bundes auf die Bereitstellung und erstreckt sich nicht auf die operative Dimension des Katastrophenschutzes. Würde der Ausbruch von SARS-CoV-2 und die dadurch verursachten COVID-19-Erkrankungen zur Ausrufung des Inneren Notstandes führen, so ist ein Abrufen entsprechender Ressourcen durch lokal zuständige Behörden jederzeit möglich und – in Abhängigkeit von der jeweiligen Lage – erforderlich. Damit geht aber nicht notwendig einher – wie das im klassischen Ausnahmezustand in anderen Staaten der Fall wäre -, dass der Bund zur zentralen Koordinations- und Entscheidungsinstanz würde. Einsatzrelevante Entscheidungen und die entsprechenden Koordinationsmaßnahmen würden auch weiterhin nach subsidiären Gesichtspunkten organisiert.

Fazit

Sollte im Zusammenhang  mit der Corona-Pandemie der Innere Notstand in Deutschland zur Anwendung kommen, dann ist davon auszugehen, dass es sich vordringlich um Maßnahmen der Bereitstellung und Verteilung von Ressourcen durch den Bund an die betroffenen Gebietskörperschaften handeln wird. Damit geht keinesfalls automatisch eine Verlagerung von Entscheidungskompetenzen von den betroffenen Gebietskörperschaften (Kreise, kreisfreie Städte, Bezirks- und Landesregierungen) an den Bund einher. Katastrophenschutz ist Ländersache.

Insofern sind Berichterstattungen, die die simple Gleichung “Corona = Ausnahmezustand” aufmachen, nicht nur irreführend und unangemessen, sondern auch sachlich falsch.

WHO erklärt internationalen Gesundheitsnotstand wegen Corona-Virus

Ausschnitt aus der Homepage der WHO.

Die Weltgesundheitsorganisation (WHO) hat wegen des Ausbruchs des Corona-Virus (2019-nCoV) den internationalen Gesundheitsnotstand ausgerufen. Das zuständige International Health Regulations (IHR) Emergency Committee erkannte im Rahmen seiner Sitzung am 30. Januar 2020 in Genf angesichts der derzeitigen Erkrankungsentwicklung in China und im Rest der Welt auf eine Notsituation und formulierte Hinweise an die Mitgliedsstaaten zum Umgang mit dem Virus. Die Erklärung eines Public Health Emergency of International Concern (PHEIC) zielt wesentlich auf wechselseitige Beratungs- und Informationspflichten der Mitgliedstaaten sowie auf eine entsprechende Koordinationstätigkeit durch die WHO.

Nach der Sitzung erklärte Tedros Adhanom Ghebreyesus, Generalsekretär der WHO, das gegenwärtige Hauptaugenmerk liege nicht auf dem Ausbruch in China selbst. Vielmehr gelte es zu, die Verbreitung des Virus in anderen Ländern einzudämmen. Hierfür habe die WHO sieben Empfehlungen erarbeitet:

“First, there is no reason for measures that unnecessarily interfere with international travel and trade. WHO doesn’t recommend limiting trade and movement. We call on all countries to implement decisions that are evidence-based and consistent. WHO stands ready to provide advice to any country that is considering which measures to take.

Second, we must support countries with weaker health systems.

Third, accelerate the development of vaccines, therapeutics and diagnostics.

Fourth, combat the spread of rumours and misinformation.

Fifth, review preparedness plans, identify gaps and evaluate the resources needed to identify, isolate and care for cases, and prevent transmission.

Sixth, share data, knowledge and experience with WHO and the world.

And seventh, the only way we will defeat this outbreak is for all countries to work together in a spirit of solidarity and cooperation. We are all in this together, and we can only stop it together.”

– Tedros Adhanom Ghebreyesus

Insbesondere Staaten mit einem schwächer ausgeprägten Gesundheits- und Versorgungssystem seien womöglich nicht hinreichend in der Lage, auf die  Erkrankung zu reagieren. Ferner appellierte er an faktenbasierte Kommunikation, an die internationale Bereitschaft zur Kooperation sowie daran, erkrankte Menschen nicht zu stigmatisieren.

Das Komitee wird sich spätestens in 3 Monaten – erforderlichenfalls aber auch früher – wieder treffen, um weitere Maßnahmen zu besprechen.

WHO ruft Gesundheitsnotstand im Kongo aus

Ausschnitt aus der Homepage der WHO.

Wie verschiedene Medien berichten, hat die Weltgesundheitsorganisation (WHO) angesichts der in der Demokratischen Republik Kongo weiter um sich greifenden Ebola-Epedemie den Gesundheitsnotstand ausgerufen. WHO-Generaldirektor Dr. Tedros Adhanom Ghebreyesus erklärte hierzu auf der Homepage der Organisation:

“It is time for the world to take notice and redouble our efforts. We need to work together in solidarity with the DRC to end this outbreak and build a better health system. […] Extraordinary work has been done for almost a year under the most difficult circumstances. We all owe it to these responders — coming from not just WHO but also government, partners and communities — to shoulder more of the burden.”

Die Erklärung einer “gesundheitlichen Notlage internationaler Tragweite” bedeutet – analog zu einem klassischen Ausnahmezustand als Instrument der Krisenreaktion – eine höhere Alarmbereitschaft sowie die Möglichkeit, schneller und effizienter Maßnahmen ergreifen zu können, um eine Ausbreitung von Ebola zu verhindern. Angesichts der Klassifikation als “Level-3 Emergency” – der höchsten Kategorie des Gesundheitsnotstands – können insbesondere Finanzmittel zur Bekämpfung der Krankheit noch schneller abgerufen werden, allzumal in den letzten zwölf Monaten zugesagte Mittel nicht oder nicht vollständig eingegangen sein (vgl. hierzu auch den WHO Annual Report 2018, S. 8-11). Zudem sollen zusätzliche medizinische Hilfskräfte ausgebildet, die Impfkampagne verstärkt und Reiserestriktionen durchgesetzt werden, wie es in den fallspezifischen Empfehlungen der WHO heißt.

Die WHO ist insbesondere deswegen besorgt, weil der Ausbruch in der Demokratischen Republik Kongo auch nach etwas mehr als einem Jahr noch immer nicht unter Kontrolle ist. In der im Osten des Landes, in der Provinz Nord-Kivu gelegenen Millionenstadt Goma gab es am Wochenende den ersten Fall, im Nachbarland Uganda sind im Juni drei Fälle bekannt geworden. Im Kongo selbst gab es bis zu diesem Mittwoch mehr als 2500 Ebola-Fälle, davon 1600 mit tödlichem Ausgang, was einer Todesrate unter den Erkrankten von knapp 70 Prozent entspricht.