Mehr Föderalismus wagen?

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Spanien geht in anderen Alarmzustand

Wie Medien berichten, steht Spanien angesichts weiter steigender Infektionszahlen vor einem erneuten nationalen Alarmzustand. Am heutigen Sonntag (25.10.) hat der spanische Ministerpräsident Pedro Sánchez mitgeteilt, wie schon im Frühjahr erneut Grundrechte aller Bürger*innen einschränken zu müssen.

„Die Wirklichkeit ist, das Europa und Spanien in einer zweiten Welle der Pandemie versunken sind.“ – Pedro Sánchez

Er begründet dies mit der dramatischen Verschärfung der coronabedingten Lage in Spanien. Diese habe sich dramatisch verschärft, weswegen das Ziel der nunmehr ergriffenen Maßnahmen darin bestehe, die zweite Welle der Virusausbreitung einzudämmen. Konkret handelt es sich um eine nächtliche Ausgangssperre, die ab heute Abend und für die kommenden zwei Wochen in der Zeit von 23:00 bis 06:00 gelten wird. Sánchez kündigte zudem an, dass er sich um die Zustimmung des Parlaments bemühen werde, um den nationalen Alarmzustand bis März 2021 verlängern zu können. 

Bei der heute in Kraft getretenen Verhängung des Alarmzustandes in ganz Spanien hat die Zentralregierung in Madrid gezielt den Austausch mit den Regionalpräsidenten gesucht. Diesen wurde eine breite Mitbestimmung hinsichtlich getroffener und kommender Maßnahmen zugesichert. So können etwa die Kanarischen Inseln abweichende Zeiten für die Ausgangssperre verhängen. Aber auch darüber hinaus wird die Zentralregierung versuchen, Maßnahmen in Absprache mit den Regionen und entsprechend der jeweiligen lokalen oder regionalen Bedürfnisse festzulegen. Das Besondere an dieser zweiten Phase des Alarmzustands bestünde damit in einer stärkeren Dezentralisierung des Ausnahmezustandes.

Ausnahmezustände…

Der Ausnahmezustand hat im Oktober ungebrochen Konjunktur. Allein in den vergangenen 24 Stunden ist es zu zwei Ausrufungen eines Ausnahmezustandes gekommen, die ein breiteres Medienecho gefunden haben.

Bischkek
Bildausschnitt: Handelsblatt.de

In Kirgistan hat Präsident Sooronbai Scheenbekow den Ausnahmezustand verhängt. Angesichts zunehmender Spannungen und Proteste gilt bis zum 21. Oktober eine nächtliche Ausgangssperre. Zudem wurde das Militär aktiviert, um gegen Protestierende vorzugehen. Diese wenden sich seit gegen die Anerkennung der Ergebnisse der Parlamentswahl vom 4. Oktober. Übereinstimmenden Berichten zufolge war es bei der Wahl zu massiven Fälschungen gekommen.

Madrid
Bildausschnitt: Deutsche Welle.

Die spanische Regierung hat für den Großraum Madrid den Alarmzustand, das spanische Äquivalent zum Ausnahmezustand, ausgerufen. Diese Maßnahme steht im Zusammenhang mit den wieder steigenden Infektionszahlen mit Covid-19. Um eine weitere Ausbreitung zu verhindern, soll der Alarmzustand, den die linksgerichtete Koalition von Ministerpräsident Pedro Sánchez gegen den Willen von Regionalpräsidentin Isabel Díaz Ayuso durchgesetzt hat, einen teilweisen Lockdown für den Großraum Madrid ermöglichen. Die Maßnahmen gelten zunächst für die kommenden zwei Wochen.

Madrid – Kitsch und Argumente für Corona-Bonds

Oder: Warum wir im Ausnahmezustand persönlicher argumentieren sollten

Von Louise Zbiranski

Vor vielen Jahren schrieb ich schon mal eine Liebeserklärung an Madrid oder vielleicht eher an ein Stadtviertel, Lavapiès.

Ich schrieb darüber, wie die Straßen murmeln, und davon, mit Plastiktüten voller Gemüse von der Plaza Antón Martín herabzusteigen, vom Mercado Santa Isabel, der so ziemlich alles war nur kein beschaulicher (Pseudo-)Bauernmarkt, vom Nachbarn, der in Endlosschlaufe „Tu no conoces el amor que es pecado“ hörte, darüber, wie ich selbst die Mieten mit hochtrieb, aber doch noch, gerade so noch, alle, also ich, der alte Mann in seinem zur Wohnung umgebauten Uhrenladen, die Drogendealer, die Alteingesessenen, die Barbesitzerinnen, wenn nicht alle miteinander, so doch zumindest meist friedlich nebeneinanderher lebten. Kurz nachdem ich all dies schrieb, wurde in meine Wohnung eingebrochen und Text und Laptop verschwanden auf Nimmerwiedersehen.

Jetzt versuche ich, mir Madrid in Zeiten der Ausgangsperre vorzustellen, und es geht nicht. Ich kann mir die Stadt nicht ohne Leben auf den Straßen vorstellen. Stattdessen fällt mir dieser verschollene Text ein und nicht in Quarantäne, sondern warm und schön und lebendig steht die Stadt vor mir. Und ich merke, dass ich Angst habe irgendwann, wenn diese schreckliche Zeit vorbei ist, in die Stadt zurückzukehren, und festzustellen, dass die Weinhändlerin, die über Jahre meine Vorliebe für die Region Torro nicht vergaß, geschlossen hat, dass die Alten, die jeden Donnerstag auf der Puerta del Sol an die Opfer der Franco-Regimes erinnerten, verschwunden sind, und dass Touristen dabei sind, Madrid in eine seelenlose Partystadt zu verwandeln. Nicht zuletzt frage ich mich, wie ich der Zigarettenhändlerin, die mich schon 2010 mit der „Eisernen Kanzlerin“ aufzog, erkläre, warum Angela Merkel immer noch nicht richtig verstanden hat, dass Europa gemeinsam steht und fällt.

All diese Ängste habe ich, denn ohne Madrid wüsste ich nicht, dass Forschung auch engagiert geht, wie es sich anfühlt, leicht wie eine Feder zu sein, und dass Neonlicht die Gemütlichkeit nicht stört. Ohne Madrid hätte ich mich nicht getraut, wissenschaftlich zu arbeiten, ich hätte nie wieder ein Buch über den Holocaust in die Hand genommen und niemals erfahren, wie sehr man sich über eine Flasche Butan freuen kann.

Und so sehr dies meine Erfahrungen sind, so sehr ich mich beim Beschreiben um Individualität bemühe, so sehr weiß ich vor allen Dingen eines: nämlich, dass tausende, abertausende andere derzeit geradezu lachhaft ähnliche Liebeserklärungen, ähnliche Geisterbeschwörungen auf andere Städte singen, dass sie ähnliche Erfahrungen mit Neapel, Rom, Barcelona, Porto, Athen, Marseille, Paris, Sevilla, Lissabon, Thessaloniki, Bologna aufleben lassen.

Und gerade, weil all das so tiefgefühlt, so individuell und eben doch nicht individuell, sondern der geradezu stereotype Sound einer ganzen Generation ist, verstehe ich nicht, warum dieser Ton in der Öffentlichkeit derzeit nicht viel stärker, viel öfter und viel lauter angeschlagen wird. Denn wenn all dies nur verklärte Erinnerungen ans Studierendenleben sind, wenn europäische Verbundenheit nach ERASMUS, Schüleraustausch und Urlaub schon wieder aufhört, dann ist das die Bankrotterklärung jeden Versuchs, übernationale Solidarität zu schaffen. Deswegen sollte man diesen Ton öfter und lauter anschlagen – und so den Nährboden für die Einführung von Corona-Bonds schaffen.

Gerade mit Blick auf Corona-Bonds gibt es gute Gründe, all diese Erinnerungen wiederwachzurufen und mit dem größten Pathos in die Welt zu schreien. Erstens war es bereits nach 2008 moralisch und ökonomisch fragwürdig für ein wiederaufgebautes und sich Exportweltmeister rühmendes Land, Eurobonds abzulehnen und auf ein Spardiktat zu setzen. Denn wohin will man schließlich exportieren, wenn die Wirtschaft in den Nachbarländern zusammenbricht? Wie sollen Länder auf die Beine kommen, denen der Eintritt in die Eurozone die Möglichkeit zur Abwertung ihrer Währung entzogen hat? Und wieso sollte Deutschland nicht mit seinen guten Staatsfinanzen einstehen, die auch deswegen vorlagen, weil durch die Währungsunion die Preise für Exporte nicht entsprechend der Wirtschaftskraft gestiegen waren?

Diese Fragen haben nach wie vor Bestand. Sie haben es sogar umso mehr, da es sich bei den derzeit diskutierten Maßnahmen[1] gar nicht um eine dauerhafte Vergemeinschaftung der Schulden handelt. Vielmehr geht es um ein zeitlich begrenztes Instrument, wie es auch während der Ölkrise bereits erprobt wurde – weshalb ja auch auf Seiten der eigentlichen Austeritätsbefürworter die Front gegen gemeinschaftliche Anleihen bröckelt.[2]

Gerade deswegen, weil diese Front bröckelt, entsteht aber auch der der Eindruck, dass es heute, 2020, (wieder) um einen ideologischen Streit geht. Allerdings scheinen diesmal weniger wirtschaftliche Überzeugungen im Vordergrund zu stehen als eine politische Angst: die Angst, dass Corona-Bonds als starkes Bekenntnis zur EU das gefundene Fresse für AfD und Co. wären. Wer kann sich nicht die BILD-Schlagzeile zum auf deutsche Kosten sanierten, in der Sonne liegenden Italiener vorstellen, während „die deutschen Arbeiter“ schuften?

Hierin liegt der zweite Grund, warum die persönliche und emotionale Emphase wichtig ist, wenn es um Corona-Bonds geht. Schließlich kann man einer solchen fiktiven Schlagzeilen zwar argumentativ begegnen (z.B. indem man darauf verweist, dass gerade diejenigen in prekären Arbeitsverhältnissen weiter unter Druck geraten, wenn die Arbeitslosigkeit in den Nachbarländern steigt und das Lohnniveau dort sinkt). Aber vielleicht ist es sinnvoller gegenüber einer Politik der negativen Emotionen und Angst wieder mehr positives Pathos zu wagen. Denn wie sonst soll eine Stimmung entstehen, die europäische Zusammenarbeit jenseits einer koordinierten Abschottung erlaubt, ja einfordert?

Deshalb finde es so merkwürdig, traurig und gefährlich wie schnell öffentlich in Vergessenheit gerät, dass die EU nicht nur wirtschaftlich sinnvoll ist. Sie hat vielen Menschen auch persönlich bereichernde Erfahrungen ermöglicht. Solche Erfahrungen ergeben sich aber nur, wenn es erstens wenigstens in diesem kleinen Raum gelingt, nationale Grenzen abzuflachen und eine relative wirtschaftliche Homogenität zu gewährleisten – wofür Corona-Bonds eine wichtige Garantie wären. Und solche Erfahrungen ergeben sich zweitens auch nur dann, wenn gerade im Angesicht nationalistischen Defaitismus auch mutige, symbolische Schritte ergriffen werden. Auch das würden Corona-Bonds leisten.

Deswegen sollten wir mit unseren persönlichen Erinnerungen und der Urlaubsfotokiste einen Nährboden für ein solidarischeres Europa und einen emotionalen Schutzschirm gegen Nationalismus schaffen. Wir sollten ganz tief in diese Urlaubsfotokiste greifen und alle um uns, aber auch die Öffentlichkeit emphatisch daran erinnern, wie bezaubernd es in Italien war – und wie großartig es ist, sich nach wenigen Stunden im Zug ganz selbstverständlich in einem Land bewegen zu können, das so anders ist und mit dem man zugleich so viel teilt, nicht zuletzt den Wohlstand, die Grundzüge des Bildungssystems und die Währung.

Hierbei darf es aber nicht bleiben. Vielmehr gilt es, sich klar machen, dass die Fortsetzung der Urlaubsfotokiste und das Fortschreiben der Erinnerung eine (auch symbolisch starke) Verantwortungsübernahme für die geteilte Wirtschaftszone erfordern – und dass wir diese, so laut wir eben können, von der Bundesregierung einfordern müssen. Denn wenn uns die offenen Grenzen und das friedliche Zusammenleben mit unseren NachbarnInnen nicht mehr wert sind, als ein sonntägliches Trompeten der Europa-Hymne auf dem Balkon, dann wird mir speiübel. Deswegen – weil sie wirtschaftlich sinnvoll und ein symbolisches Ausrufzeichen sind – will ich Corona-Bonds. Jetzt.

Ein erster Schritt dahin, wenn auch nur ein kleiner, ist eine Unterschrift unter die verlinkte Petition.


Louise Zbiranski studierte Philosophie und Politikwissenschaft in München und Madrid und promoviert in Geschichte zu Bürgergarden im 19. Jahrhundert in Frankreich und Spanien. Nach längeren Stationen am Exzellenz Cluster „Normative Ordnungen“ in Frankfurt, am Deutschen Historischen Institut Paris und bei de.hypotheses arbeitet sie nun als Lehrkraft für besondere Aufgaben an der Uni Kassel. Sie betreibt das Blog Laboratories of Citizenship. Civic Guards and Modern Spanish and French History.

[1] Zwar geht die derzeit diskutierte Schuldaufnahme durch die EU in Richtung einer Vergemeinschaftung der Schulden, aber noch ist unklar, wie diese konkret aussehen soll, welche Höhe die so gewonnenen Finanzmittel haben und zu welchen Konditionen Geld bereitgestellt werden soll, weshalb noch abzuwarten bleibt, ob diese Schuldenaufnahme eine Alternative zu Corona-Bonds darstellen kann. Auch das bereits beschlossene EU-Hilfspaket macht Coronabonds nicht obsolet, da die zugesagten Mittel begrenzt, zweckgebunden und in Teilen als nationale Schulden bei ESM konzipiert sind. Andersgewendet: Aller Wahrscheinlichkeit nach befreien sie die von der Coronakrise besonders hart betroffenen Länder nicht davon, Kredite auf den internationalen Finanzmärkten aufzunehmen, während dort weiterhin gegen sie gewettet werden kann und ihre Kreditwürdigkeit wegen der zusätzlichen Schulden beim ESM sogar weiter sinkt. Für einen detaillierten Plan, wie Corona-Bonds aussehen könnte, siehe z.B. den Beitrag auf dem Verfassungsblog.

[2] Auch unter den Austeritätsbefürwortern scheint sich die Einsicht durchgesetzt zu haben, dass in Südeuropa nicht deshalb eine wirtschaftliche Schieflage droht, weil man sinnlos Geld in ein zu großzügiges Sozialsystem steckt, sondern weil Corona ausgerechnet diejenigen Länder hart getroffen hat, die sich immer noch vollständig von der Finanzkrise erholt haben. So plädiert z.B. Michael Hüther, immerhin Direktor des Instituts der deutschen Wirtschaft, mittlerweile für eine (befriste) Vergemeinschaftung der Schulden. Interessanter Weise führen selbst die Bedenkenträger gegen Coronabonds weniger Argumente gegen sie als konkrete und zeitlich begrenzte Maßnahme ins Feld, als die Sorge, durch ihre Einführung würde ein Präzedenzfall geschaffen.

 

Spanien kündigt Verlängerung des Alarmzustandes an

Der Moncloa-Palast ist seit 1977 Sitz des spanischen Ministerpräsidenten (Foto: Fizzz).

Medienberichten zu Folge strebt die Regierung die nochmalige Verlängerung des seit Mitte März 2020 geltenden Alarmzustandes an. Wie Spaniens Regierungschef, der sozialistische Ministerpräsident Pedro Sánchez, mitteilte, wolle wer beim Parlament eine

„letzte Verlängerung des Alarmzustands um ungefähr einen Monat“

beantragen. Zuvor war lediglich eine Verlängerung um zwei Wochen erwartet worden. Die angestrebte Verlängerung des ‚estado de alarma‘ wäre die fünfte in unmittelbarer Folge.

Land SoE
NORM / JA / (JA) / NEIN
SoE
REG / NAT
Entscheidungen INFO LINK
Spanien NORM NAT 14.3.2020 – LINK
18.3.2020 – LINK
16.5.2020 – LINK

Das Land ist mit (Stand heute) 27.563 Toten bei 230.698 registrierten Fällen besonders hart von der Corona-Pandemie getroffen. Dementsprechend sind die Grundrechtseingriffe, etwa in die Bewegungsfreiheit in Form von Ausgangssperren, sehr weitreichend ausgefallen. Gegenwärtig ist der Alarmzustand bis einschließlich 23.5.2020 in Kraft. Bei Verlängerung würde er noch bis Ende Juni dauern.

Alarmzustand in Spanien – Die Zweite

Ausriß aus der Homepage von El País.

Bereits am vergangenen Samstag hat die spanische Regierung für die Dauer von fünfzehn Tagen einen landesweiten Alarmzustand ausgerufen. Ministerpräsident Pedro Sánchez begründet dies mit einer möglichst effektiven Eindämmung der Corona-Pandemie. Die Ausrufung des Alarmzustandes ist erst die zweite in der jüngeren spanischen Geschichte nach der Transition. Eine erste Anwendung hatte es im Dezember 2010 im Zusammenhang mit einem wilden Fluglotsenstreik gegeben.

Im Nachfolgenden findet sich ein Textauszug aus Demokratie im Ausnahmezustand, in dem ich die Plausibilisierungsstrategien im Zusammenhang mit dem ersten Alarmzustand in Spanien nachgezeichnet habe.


Alarmzustand in Spanien

Lufthansa-Flug LH1114 von Frankfurt am Main hat seinen Zielflughafen Madrid Barajas am 3.12.2010 nicht erreicht. Er hat nie stattgefunden.[1] Der Ausfall war durch einen wilden Streik der Fluglotsen der Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA) verursacht worden, die sich im Laufe des späten Nachmittages des 2.12.2010 in großer Zahl krank gemeldet hatten. In der Folge waren zahlreiche Flughäfen Spaniens an einem der reiseintensivsten Wochenenden des Jahres geschlossen worden, hunderttausende Passagiere saßen fest und hunderte Flüge fielen aus, bis sich der Luftverkehr mit Beginn der Woche des 5.12.2010 langsam wieder zu normalisieren begann. Soweit die Nachrichtenlage, die vertraute Inhalte bietet, insofern Streiks im öffentlichen Transportsektor für Spanien – genauso wie für andere europäische Staaten – regelmäßig wiederkehrende Motive abgeben.

Und dennoch handelt es sich bei dem Vorfall vom Dezember 2010 um ein herausgehobenes Ereignis, denn die politische Reaktion auf den wilden Streik der spanischen Fluglotsen gipfelte in der Ausrufung eines Estado de alarma. Der Alarmzustand stellt insoweit eine Suspendierung der politischen, wie gesetzgeberischen Normalität dar, als dass er – noch unterhalb der Schwelle des Ausnahme- sowie des Belagerungszustandes – eine Ausweitung der Befugnisse der Exekutive, etwa hinsichtlich der Strafverfolgungsmaßnahmen, ermöglicht. Eine solche Praxis ist in der Geschichte der spanischen Demokratie in der Post-Franco-Ära einzigartig und wurde, wie etwa die FAZ süffisant bemerkte, „vor Jahren nicht einmal bei dem Staatsstreichversuch neo-franquistischer Militärs angewandt“ (Wieland 2010: 2). Wenn selbst die Ereignisse jenes 23.2.1981, bei denen die noch junge spanische Demokratie massiv bedroht war, nicht hinreichend brisant für die Verhängung eines Ausnahmezustandes erschienen waren, dann stellt sich doch die Frage, warum die spanische Regierung auf eine immer wiederkehrende, regelmäßige Störung des öffentlichen Transports, also auf einen zur Routine gewordenen Krisenzustand, ausgerechnet in diesem Fall mit einer Suspendierung des demokratischen Normalzustandes geantwortet und ein ‚alternate law‘ der Demokratie implementiert hat. Die Klärung dieser Frage erlaubt eine fallbezogene Reflexion über eine zunehmende Fragilität etablierter, repräsentativ-demokratischer Problemlösungsmuster, die im Normalbetrieb offensichtlich nicht mehr hinreichend in der Lage sind, für alle Akteure befriedigende und als allgemein verbindlich akzeptierte Entscheidungen zu generieren und die stattdessen Zyklen in einen „perpetual state of exception“ (Kalyvas 2008: 3)[2] zu verfallen scheinen.

Die politische Kultur Spaniens ist seit Jahrzehnten durch separatistisch motivierten Terrorismus geprägt. Neben der Franco-Diktatur haben Bomben- und Mordanschläge der ETA die politische Kultur des Landes entscheidend geprägt (vgl. Waldmann 1992). Jenseits dieser Alltäglichkeit des Terrors hat Spanien, und hierin besteht eine besondere Nähe zu den USA, in jüngster Vergangenheit massive Attentate erleben müssen. Bei den Anschlägen auf die Vorortzüge in Madrid am 11.3.2004 sind 191 Menschen ums Leben gekommen und über 2.000 verletzt worden.

Doch obwohl Spanien mit den Anschlägen von Madrid die Erfahrung eines massiven, unerwarteten Krisenereignisses terroristischen Ursprungs gemacht hat, hat sich die nachhaltige Erfahrung eigener Verletzbarkeit nicht auf die Verfassung oder die krisenspezifische Gesetzgebung niedergeschlagen, wie das in den USA nach dem 11.9.2001 der Fall gewesen ist.

„Was allerdings als Bedrohung der sozialen Ordnung aufgefasst und in welcher Weise darauf reagiert wird“, so hat Axel Groenemeyer (2010) diese Disponibilität des Sicherheitsbegriffs in modernen Gesellschaften umrissen, „ist mit [der] Aufgabenbestimmung staatlicher Politik keineswegs festgelegt, sondern immer auch im Zusammenhang mit Entwicklungen der Gesellschaft verstanden worden.“ (8)

Die spanische Unaufgeregtheit im Umgang mit Terrorismus und ähnlichen sicherheitsrelevanten Krisensituationen setzt sich auch in der Forschung fort. Denn die politik- wie auch die rechtswissenschaftliche Literatur hat bislang kaum Bezug auf die spanischen Regelungen zum Ausnahmezustand genommen. Lediglich die juristische Studie von Trotter (1997), der in einer Arbeit einen europäischen Rechtsvergleich unternommen und verschiedene Bestimmungen zum Ausnahmezustand historisch verglichen hat, macht da eine Ausnahme, da der spanische Fall tatsächlich Berücksichtigung findet (182ff.). Jenseits dessen sind die entsprechenden Regelungen in Spanien aber ein Forschungsdesiderat geblieben.

Rechtsgrundlagen

Die Regelungen zum Ausnahmezustand in Spanien beruhen auf den Artikeln 55 und 116 der Verfassung, sowie auf dem in Artikel 116, Absatz 1, benannten Organgesetz.[3] Artikel 116 der Verfassung vom 29.12.1978[4] eröffnet der Exekutive grundsätzlich die Option, in Krisensituationen den Ausnahmezustand zu verhängen[5] und regelt die Zuständigkeiten. Die Verfahrensdetails sowie die graduellen Abstufungen der möglichen Normsuspendierungen regelt das Ley organicá 4/1981 de los estados de alarma, exceptión y sitio in der Form vom 1.6.1981. In Art. 55, Abs. 1, der Verfassung werden ferner diejenigen Grundrechte aufgelistet, die im Krisenfall suspendiert werden können:

„Die in Art. 17, 18, Abs. 2 und 3, Art. 19, 20, Abs. 1 a) und d), und 5, Art. 21, 28, Abs. 2 und Art. 37, Abs. 2 anerkannten Rechte können aufgehoben werden, wenn die Erklärung des Ausnahme- oder Belagerungszustandes gemäß der in der Verfassung vorgesehenen Verfahrensweise beschlossen wird. Art. 17, Abs. 3 wird von dieser Bestimmung für den Fall der Erklärung des Ausnahmezustandes ausgenommen.“[6]

Alle übrigen Bestandteile der Verfassung sind „notstandsfest“ (Trotter 1997: 186) und können auf legalem Wege nicht suspendiert werden. Diese weitreichende Notstandsfestigkeit unterstreicht Spaniens historische Erfahrung mit einem Notstandsrecht nach Weimarer Vorbild, insbesondere was dessen Instrumentalisierung durch die faschistische Diktatur Francos anbelangt. Wenn – vor diesem Hintergrund – das Instrument des Ausnahmezustandes auch nach dem Ende der Diktatur als unverzichtbar gegolten hat, dann ist jedoch auch das Bemühen um dessen institutionelle Einhegung und um seine Imprägnierung vor einer parteipolitischen oder ideologischen Vereinnahmung deutlich zu erkennen.

Wenn also die spanische Verfassung einen in weiten Teilen notstandsfesten politischen Raum konstituiert, dann bleibt doch der problematische Befund, dass keine der oben genannten Gesetzesgrundlagen a priori diejenigen Fälle oder Tatbestände definiert, in denen eine Suspendierung von Verfassungsbestimmungen zwingend erforderlich oder geboten wäre, auch wenn die vorgenommene Unterscheidung verschiedener Abstufungen vom Estado de alarma (‚Alarmzustand‘) über den Estado de exceptión (‚Ausnahmezustand‘) bis hin zum Estado de sitio(‚Belagerungszustand‘) eine solche Vorbestimmung plausibel erscheinen lassen würde. Gerade wegen der fehlenden inhaltlichen Vorbestimmung möglicher Fall- oder Krisenszenarien allerdings warnt die Verfassung explizit vor dem Missbrauch des Verfassungsinstruments:

„Die ungerechtfertigte oder missbräuchliche Ausübung der kraft dieses Organgesetzes zugestandenen Befugnisse führt als Verletzung der von den Gesetzen anerkannten Rechte und Freiheiten zu strafrechtlicher Haftung.“ (Spanische Verfassung: Art. 55(2,2))

Der Ausnahmezustand, wie er in verschiedenen Abstufungen von der Verfassung geregelt wird, erweist sich somit als ein politisches Instrumentarium. Politisch ist es insoweit, als dass es den zentralen politischen Institutionen, also der Exekutive und der Legislative obliegt, für die Anwendung eines Ausnahmezustandes inhaltlich tragfähige Gründe anzugeben, die in der rechtlichen Kodifizierung gerade nicht vorherbestimmt sind. Die Verhängung des Ausnahmezustandes muss dementsprechend, gerade weil sie nicht auf einem automatisierten Verfahren beruht, von der Politik aktiv verantwortet werden.

Alarmzustand und Fluglotsenstreik: Alterität

Die Notwendigkeit der aktiven Begründung und Verantwortung, die den Primat des Politischen bei der Sorge um die Verfassung ausmacht, erweist sich als zentraler Anknüpfungspunkt für Kritik an den jeweils situativ, im Krisenfall beschlossenen Maßnahmen. Im vorliegenden Fall besteht die besondere Pikanterie darin, dass die teilweise Suspendierung verfassungsrechtlicher Bestimmungen durch einen Ausnahme- oder Alarmzustand ein Grundrecht der „Arbeitnehmer und Arbeitgeber auf kollektive Arbeitskonfliktmaßnahmen“ (Spanische Verfassung: Art. 37(2)[7]) aufhebt, das eigentlich durch die Verfassung explizit geschützt und garantiert wird. Dieser Sachverhalt ist insofern problematisch, als Art. 37, Abs. 2 der spanischen Verfassung ohnedies bereits bestimmt, dass unabhängig von den jeweiligen Arbeitskampfmaßnahmen im entsprechenden Organgesetz „erforderliche Garantien zur Sicherung der für die Gemeinschaft wesentlichen Dienste“ vorzusehen seien. Insoweit hätte es der Verhängung des Alarmzustandes angesichts eines illegalen Arbeitskampfes der Fluglotsen gar nicht bedurft, wenn nicht eine nachhaltige Sicherung der „für die Gemeinschaft wesentlichen Dienste“ offensichtlich hätte durchgesetzt – oder gar nur situationsangemessen hätte formuliert werden können. Was konkret ein solcher, „für die Gemeinschaft wesentlicher Dienst“ ist, dessen Fortbestand es auch im Falle des Arbeitskampfes zu garantieren gilt, geht aus dem Königlichen Erlass 1673/2010 vom 4.12.2010 hervor. Dort heißt es:

„Artikel 19 der spanischen Verfassung räumt allen Spaniern das Recht ein, am freien Verkehr auf dem gesamten nationalen Territorium teilzunehmen. Dieses Recht steht als Folge der internationalen Verträge und Übereinkünfte, an denen Spanien teilnimmt, auch allen anderen Personen zu.“ (Ministerio de la Presidencia 2010: 101222)

Der Kern des Konfliktes ruht also auf der Feststellung von „außergewöhnlichen Umständen“ (ebd.) in Form der Verletzung eines Grundrechtes, nämlich des Rechts auf Freizügigkeit. Durch den Streik könnten weder Spanier noch ausländische Personen, die sich auf spanischem Hoheitsgebiet aufhalten, von diesem Grundrecht Gebrauch machen. Da es sich bei den von der Verfassung garantierten Grundrechten aber um Wesensmerkmale der spanischen Demokratie handele, erscheine die Ausrufung des Alarmzustandes als angemessene Reaktion auf den Fluglotsenstreik. Letzterer wiederum wird insofern hochgradig kriminalisiert, als nicht mehr das Moment des Arbeitskampfes, sondern einzig und allein die Grundrechteverletzung durch die Fluglotsen zur Beurteilung der Situation herangezogen wird. Aus dieser Perspektive entsteht eine argumentative Einbettung der Ausrufung des Alarmzustandes, die aus drei Elementen besteht.

Zunächst ist dies das nicht mehr situationsgebundene Postulat des Vorrechts der größeren Zahl, ein Argument, das auch im Korematsu-Fall (vgl. Kap. 6.2) Verwendung gefunden hatte. Das Argument kann indes nicht voraussetzungslos angewandt werden. Vielmehr bedarf es eines spezifischen Framings der Situation (vgl. Entman 1993: 52[8]), das es in der Folge erlaubt, eine Binnendifferenzierung des Souveräns vorzunehmen. Diese Binnendifferenzierung, die eine Freund-Feind-Unterscheidung nach innen möglich und, konkludent dazu, eine auf außergewöhnlichen Maßnahmen der Exekutive gründende Praxis gegen diesen inneren Feind erforderlich macht, beruht auf der Metapher der Geiselnahme. Der Streik der Fluglotsen erfährt in den Medienberichterstattungen folglich flächendeckend keine Beschreibung als – wenn auch illegaler – Arbeitskampf mehr. Stattdessen werden die Fluglotsen als eine zahlenmäßig kleine Elite dargestellt, die ein ganzes Land, so es sein Grundrecht auf Mobilität in Anspruch nehmen will, für ihre Zwecke in Geiselhaft nähme. Ein Beispiel:

„Weder eine Naturkatastrophe noch ein Terroranschlag lähmten an diesem Wochenende die Iberische Halbinsel […]. Es war vielmehr ein wilder Streik der reichsten und privilegiertesten Facharbeitergruppe Spaniens: der Fluglotsen. Sie nahmen zum Auftakt einer Feiertagswoche, mit Weihnachten und Neujahr im Blick, das europäische Ferienziel par excellence als Geisel, verdammten Hunderttausende Reisende zu schlafloser Misere auf den Fußböden der Flughäfen und richteten einen millionenschweren Flurschaden für Hotels, Luftfahrtgesellschaften und den guten Ruf des Landes an.“ (Wieland 2010: 3)

Ein solches, abweichendes und ökonomisch schädliches Verhalten sei nicht hinnehmbar, die Verursacher müssten „zur Räson“ (ebd.) gebracht werden. Die Gruppe der Fluglotsen wird zum primären Adressaten für die im Alarmzustand anstehenden Maßnahmen:

„Die Deklaration des Alarmzustandes betrifft das gesamte Staatsgebiet, alle Kontrolltürme an den Flughäfen, die Netzwerk- und Leitzentralen […] [und] alle Fluglotsen […].“ (Ministerio de la Presidencia 2010: 101222)

Das Framing der Situation als Geiselnahme erlaubt es also, nicht nur über die eigentlichen Motive der Fluglotsen für ihr Handeln hinweg zu gehen, sondern auch – vermeintliche – Verantwortlichkeiten klar zuzuweisen. Der Satz „Wir werden Gerechtigkeit walten lassen“ (zit. nach Cacéres 2010: 7) ist dann keine neutrale Aussage des zuständigen Verkehrs- und Infrastrukturministers José Blanco mehr, sondern eine offene Drohung, die sich mit der Verhängung des Alarmzustandes manifestiert. Es handelt sich um eine Entscheidung, zu der die spanische Politik nicht mehr aktiv greift, die sie nicht gewollt oder gar herbeigeführt hat, sondern zu der sie – um in der Semantik der Argumentation zu bleiben – durch die „Geiselnehmer“ gedrängt worden ist. Ergänzend zu der nach Innen gerichteten Herstellung von Alterität in Form einer Freund-Feind-Unterscheidung wird eine rein reaktive Handlungsposition der Exekutive behauptet, die im Strom der Ereignisse nicht etwa eine Normsuspendierung vornimmt, sondern dazu gedrängt wird. Diese Unterscheidung ist insoweit wichtig, weil sie es ermöglicht, die Zuerkennung von Verantwortung für einen gravierenden Eingriff in das Rechtsgefüge des Staates, wie es die Ausrufung des Alarmzustandes darstellt, bei den als schuldhaften Verursachern der Krise konstruierten Fluglotsen, nicht aber bei der Regierung selbst zu verorten. „Die Regierung, mit dem Ministerpräsidenten an der Spitze, hat nicht gezögert […] als es darum ging, den Allgemeinwillen zu schützen.“ (Blanco Lopéz 2011[9]) lautet dann eine auf Verteidigung ausgerichtete Selbstbeschreibung dieses rein reaktiv gedeuteten Regierungshandelns. Diese Form der kommunikativen Darstellung ist auch insofern interessant, als in der Folge des Ausnahmezustandes massive Privatisierungsmaßnahmen bei der spanischen Luftraumüberwachung stattgefunden haben, welche wiederum auf aktives, nicht aber auf reaktives Regierungshandeln zurückzuführen sind.

Neben der Zuweisung von Verantwortung, die durch die Konstruktion des Feindbildes ‚Fluglotse = Geiselnehmer‘ erreicht wird, ermöglicht die vorgenommene Identifikation der Fluglotsen als Feinde eine Binnendifferenzierung des Souveräns, also des spanischen Volkes. Dadurch wird die Gruppe der Fluglotsen zu einer Projektionsfläche, die im Rahmen dieses „Krieges“ (ebd.) zwei Funktionen erfüllt: Sie ermöglicht die konkrete, personal verankerte Legitimierung von Exekutivexpansionen durch die Regierung ebenso wie die zielgenaue Ausrichtung der Maßnahmen. Ähnlich wie bei den Pariser Banlieue-Ausschreitungen aus dem Winter 2005/6 (vgl. Lemke 2010: 94–9; vgl. Kap. 8.2.3) dient die Konstruktion einer Minderheit dazu, bei der verbliebenen Mehrheit des Souveräns Zustimmung für die Exekutive zu generieren, da diese ja im Sinne des „interés general“ (Blanco Lopéz 2011) handele, und sie dient darüber hinaus dazu, einen Adressaten für außergewöhnliche Exekutivmaßnahmen zu generieren. Die ausgeschlossene, als Feind konstruierte Minderheitengruppe trägt damit zur Stabilisierung des politischen Systems bei, weil sie der Exekutive eine klare Identifikation von Problemlagen genauso ermöglicht, wie im Idealfall die erfolgreiche Abarbeitung der „catástrofe pública“ (Ministerio de la Presidencia 2010: 101222). Die so in ihrem Prestige gestärkte Exekutive erweist sich gegenüber ihrem Publikum als diagnose- und problemlösungsfähig. Der Alarmzustand ist für sie nichts weiter als die diskursiv konstruierte Arena, in der ihre politische Festigung durch Instrumentalisierung eines ausgegrenzeten Anderen möglich wird. Dass nebenher, wie die Aussage von Verkehrsminister José Blanco belegt, auch noch ein allgemeines Interesse unterstellt wird, der von der Regierung lediglich durchgesetzt werden muss, dient der zusätzlichen Diskreditierung der designierten Minderheit, die vom postulierten gesellschaftlichen Konsens abgewichen ist.

Die Analyse der konkreten Maßnahmen, die in der zur Beilegung des Fluglotsenstreiks etablierten politischen Arena getroffen werden sollen, leitet zum zweiten relevanten Begründungsstrang über. Dieser ist weniger grundsätzlich angelegt, insofern er nicht dem Framing der Gesamtsituation dient, sondern auf konkrete Zielerreichungen ausgerichtet und also fallspezifisch determiniert ist. Oder, in den Worten José Blancos: „Regieren bedeutet, vor allem anderen, das zu tun, was sie tun, wenn sie es tun müssen.“ (Blanco Lopéz 2011). Im Kern geht es um die Ermöglichung der Finalität des Alarmzustandes. Mit Blick auf dessen Abwicklung mit dem Ziel „den Stillstand des wesentlichen öffentlichen Dienstes des Luftverkehrs zu beenden“ (Ministerio de la Presidencia 2010: 101222), verweist die Etablierung einer konkreten Finalität im Sinne des ‚alles tun zu können, was getan werden muss‘ auf die für die Exekutive mit dem Framing der Situation konsekutiv verbundene Notwendigkeit, eine erklärte Krisensituation tatsächlich handhaben zu können. Die Finalität ermöglicht der Exekutive, die Normsuspendierung im Alarmzustand anhand festgelegter Maßnahmen bewältigen und terminieren zu können. Im Königlichen Erlass 1673/2010 heißt es hierzu:

„[…] alle Fluglotsen der AENA unterliegen während der Geltungsdauer des Alarmzustandes der Überwachung durch das Militär […], sie unterliegen dem direkten Befehl der in diesem königlichen Erlass benannten Behörden, sowie den Strafen und Bestimmungen des Militärrechts […].“ (ebd.)

Die konkreten Maßnahmen, auf die die erweiterte Exekutivkompetenz des Alarmzustandes zurückgreift, ruhen auf dem Aufbau eines zusätzlichen Kontroll- und Strafverfolgungsdrucks, dem die Fluglotsen ausgesetzt werden. Dadurch wird in die Normalität der spanischen Rechtsprechung eine Parallelstruktur eingesetzt, die eine bestimmte Personengruppe aufgrund ihres beruflichen Status’ unterschiedlich behandelt. Die parallele Existenz von ziviler und militärischer Gerichtsbarkeit war schon im Milligan-Fall von 1866, einem anderen, klassischen historischen Fall der Normsuspendierung in den Vereinigten Staaten, eines der zentralen Probleme. Damals hat der USSupreme Court geurteilt, dass, wenn immer ein ziviles Gericht verfügbar ist, dieses auch für Rechtsangelegenheiten von Zivilisten zuständig sei (vgl. Kap. 6.1). Die strikte Trennung von ziviler und militärischer Gerichtsbarkeit, wie sie der US-Supreme Court betont hatte, wird im Königlichen Erlass 1673/2010 unterminiert, mit der Folge, dass grundlegende Freiheitsrechte für exklusive Personengruppen nicht mehr oder nicht mehr in dem Maße gelten, wie dies unter Normalbedingungen der Fall ist. Für die Exekutive, die mit Blick auf das Recht der größten Zahl argumentiert, ist die Ausübung von massivem Druck auf die Fluglotsen mit dem Ziel der Einwilligung in die Arbeitspflicht, eine folgerichtige Maßnahme zur schnellstmöglichen Mobilisierung des Personals der AENA und damit zur Beilegung der „calamidad pública“ (Ministerio de la Presidencia 2010: 101222).

Spätestens hier stellt sich die abschließende, jedoch entscheidende Frage für die Analyse der Ausrufung des Alarmzustandes: Welche Katastrophe? Während andere Fälle der Ausrufung und Anwendung eines Ausnahmezustandes auf eine real existierende Krise verweisen können, ist ein solcher Sachverhalt im spanischen Fall wenn überhaupt, dann nur bedingt gegeben. Zwar kann der wilde Streik der Fluglotsen als ein schwerwiegender Eingriff in den spanischen Luftverkehr gewertet werden. Diese Bewertung macht aber nur solange Sinn, wie sich überhaupt Flugzeuge im von der AENA überwachten Luftraum befinden. Spätestens wenn alle Flugzeuge sicher gelandet sind, können Defizite bei der Luftraumüberwachung wegen fehlender Fluglotsen kaum mehr plausibel als ein Sicherheitsdefizit konstruiert werden. Der Königliche Erlass1673/2010 argumentiert auch nicht mit einem Verweis auf ein entstandenes Sicherheitsdefizit, sondern vielmehr, in der Einleitung, mit dem Verweis auf die durch den Fluglotsenstreik verursachte Einschränkung der Ausübung der grundrechtlich gesicherten Freizügigkeit:

„Die außergewöhnlichen Umstände, die zur Schließung des spanischen Luftraumes wegen der durch die Pflichtverletzung der zivilen Fluglotsen ausgelösten Situation beigetragen haben, betreffen die Ausübung der Grundrechte […]. Dies stellt zweifellos ein öffentliches Unglück von enormer Größe für eine sehrgroße Zahl von betroffenen Bürgern dar, ebenso wie angesichts der begangenen Rechtsbrüche sowie der Schwere der verursachten Schäden.“ (ebd.)

Damit wird die Krise, auf die der Alarmzustand reagiert, nicht mehr als existenzielle Krise im bloß politischen Sinne gefasst, wie das im Falle eines Krieges oder Bürgerkrieges zutreffend wäre, sondern als multiple Krise der Grundrechteverletzung, also der Beeinträchtigung einer großen Zahl von Bürgern, sowie – und das ist als Argument neu – der Beeinträchtigung der Ökonomie. Insbesondere der letztgenannte Aspekt stellt ein Novum in der Geschichte der Begründung von Ausnahmezuständen dar. Denn die Eröffnung des ökonomischen Argumentationsfeldes, die hier anklingt, bietet der Exekutive weitere Spielräume zur Begründung der Ausdehnung ihrer Zugriffskompetenzen. Und auch das, was als substanzielle Krise gelten kann, angesichts derer eine Verteidigung der Republik (Machiavelli) gerechtfertigt, ja unabdingbar scheinen mag, wird durch eine solche Bereitstellung zusätzlicher Argumentationsfelder weiter verwässert. Die später, ab 2011 erfolgte weitreichende Privatisierung der spanischen Luftraumüberwachung legt den Verdacht nahe, dass der Ausnahmezustand zu diesem Zweck instrumentalisiert worden sein könnte.

    [1] Nach telefonischer Auskunft der Pressestelle der Deutschen Lufthansa AG hat an den Tagen des 3. und 4.12.2010 von den täglich 15 aus Deutschland abgehenden Spanienflügen kein einziger stattgefunden. Der Text dieses Kapitels ist eine gekürzte und überarbeitete Version von Lemke (2010).

    [2] Vgl. auch Ackerman (1992: 5).

    [3] Das Rechtsinstitut des Staatszwangs laut Art. 155 der spanischen Verfassung gehört zum Instrumentarium der Normsuspendierung. Es dient im Wesentlichen zur Garantie der Aufrechterhaltung von Staatsfunktionen in autonomen Regionen und ist im vorliegenden Fall nicht weiter einschlägig.

    [4] Eine deutsche Übersetzung der spanischen Verfassung vom 31.10. beziehungsweise 6.12.1978 ist auf der Homepage des Boletín Official del Estado verfügbar. Alle Zitate beziehen sich auf diese Ausgabe.

    [5] Vgl. Spanische Verfassung, Art. 116, Abs. 1: „Ein Organgesetz regelt den Alarm-, den Ausnahme- und den Belagerungszustand und die entsprechenden Zuständigkeiten und Begrenzungen.“

    [6] Im Einzelnen sind das Recht auf individuelle Freiheit und Sicherheit, die Begrenzung der Dauer einer vorläufigen Festnahme, die unverzügliche Mitteilung der Gründe für eine Festnahme (nur im Belagerungszustand), der Anspruch auf Habeas Corpus, die Unverletzlichkeit der Wohnung, das Kommunikationsgeheimnis, die Wahrung der Intimsphäre der Bürger, das Recht auf Freizügigkeit, das Recht auf freie Meinungsäußerung und freie Berichterstattung, die Beschlagnahmung von Informationsmedien, die Versammlungsfreiheit, die freie Entfaltung der Persönlichkeit nach demokratischen Maßstäben, sowie das Recht auf kollektive Arbeitskampfmaßnahmen angesprochen.

    [7] Der gesamte Artikel lautet: „Das Recht der Arbeitnehmer und Arbeitgeber auf kollektive Arbeitskonfliktmaßnahmen wird anerkannt. Das Gesetz zur Regelung der Ausübung dieses Rechtes wird ungeachtet eventueller Beschränkungen die erforderlichen Garantien zur Sicherung der für die Gemeinschaft wesentlichen Dienste vorsehen.“

    [8] „To frame is to select some aspects of a perceived reality and make them more salient in a communicating text, in such a way as to promote a particular problem definition, causal interpretation, moral evaluation and/or treatment recommendation for the item described.“

    [9] Es handelt sich um einen Eintrag aus dem mittlerweile inaktiven, persönlichen Blog von Blanco Lopéz.


Der vorstehende Textauszug stammt aus  Matthias Lemke (2017), Demokratie im Ausnahmezustand. Wie Regierungen ihre Macht ausweiten, Frankfurt (Main) / New York, Kapitel 5, 167-176.

 

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