Epidemische Lage in NRW festgestellt

Plenarsaal des Landtages in Düsseldorf. Foto: Bildarchiv des Landtages.

Der Landtag von Nordrhein-Westfalen hat in seiner heutigen Sitzung auf Antrag der Fraktionen von CDU, SPD, FDP und Bündnis 90 / Die Grünen erneut die epidemische Lage von landesweiter Tragweite festgestellt. Diese gilt zunächst für die Dauer von zwei Monaten. Grundlage für diese Entscheidung ist das erst Anfan April diesen Jahres erlassene Epidemiegesetz. In §11 Abs. 1 heißt es dort:

(1) Eine epidemische Lage von landesweiter Tragweite für das Land Nordrhein-Westfalen liegt vor, wenn der Landtag aufgrund der Ausbreitung einer bedrohlichen übertragbaren Krankheit im Land eine epidemische Lage feststellt, die die gesundheitliche und pflegerische Versorgung der Bevölkerung in Nordrhein-Westfalen oder wesentlichen Teilen hiervon zu gefährden droht. Im Falle einer Feststellung der epidemischen Lage von landesweiter Tragweite gilt diese für zwei Monate; sie kann bei Fortbestehen ihrer Voraussetzungen um jeweils zwei Monate durch den Landtag verlängert werden. Der Landtag hebt die von ihm getroffene Feststellung der epidemischen Lage von landesweiter Tragweite wieder auf, wenn die Voraussetzungen für ihre Feststellung nicht mehr vorliegen. […]

In der Aussprache im Landtag begründete Ministerpräsident Armin Laschet dieses Vorgehen mit den weiterhin steigenden Infektionszahlen. Auch die Belegung von Intensivbetten in den Krankenhäusern des Landes mit Covid19-Patienten hätte sich binnen zehn Tagen mehr als verdoppelt. Nur wenn im November Kontakte radikal eingeschränkt würden, sei eine Senkung der Zahlen unter den kritischen Wert von 50 Neuinfektionen pro 100.000 Einwohner binnen sieben Tagen zu erreichen. Der November, so Laschet, müsse ein „Monat der Entschleunigung“ werden. Dies, so seine Überzeugung, werde nur gelingen, wenn die Bürgerinnen und Bürger die Maßnahmen mittrügen.

Die Opposition indes warf der Landesregierung Untätigkeit und Versäumnisse vor. Die jetzt zu verzeichnende Zuspitzung der Lage sei auf mangelhaftes Krisenmanagement zurückzuführen. Für die SPD stellte Fraktionschef Thomas Kutschaty fest, dass sich die Landesregierung gerade in den Sommermonaten zu sehr auf Lockerungen der pandemiebedingten Maßnahmen konzentriert und die rechtzeitige Vorbereitung auf die zu erwartende Zunahme von Erkrankungen versäumt habe. Auch kritisierte er die mangelhafte Informationspolitik der Landesregierung. Diese habe den Landtag zum letzten Mal vor vier Monaten in Sachen Corona unterrichtet. Insbesondere der letztgenannte Punkt ist aus demokratietheoretischer Sicht von besonderem Belang. Denn die Konstruktion der deutschen Notstandsgesetze – zu denen ich auch das Epidemiegesetz in NRW zählen möchte – verlangt grundsätzlich nach einer starken Einbindung des Parlaments. Dies allerdings setzt eine umfassende Informiertheit voraus.

Durch die Feststellung einer epidemischen Lage landesweiter Tragweite durch den Landtag wird die Landesregierung nach §11 Abs. 2 des Epidemiegesetzes ermächtigt, über das für das Gesundheitswesen zuständige Ministerium Anordnungen zu erlassen:

(2) Ist eine epidemische Lage gemäß Absatz 1 festgestellt, ist das für das Gesundheitswesen zuständige Ministerium befugt, Anordnungen nach den nachfolgenden §§ 12 bis 14 zu treffen.

Diese Anordnungen ermöglichen verschiedene Grundrechtseingriffe und erstrecken sich auf die Organisation des Krankenhauswesens, über Melde- und Mitwirkungspflichten der Krankenhausbetreiber, Nachforschungsmöglichkeiten von Gesundheitsämtern bis hin zur Verfügbarmachung medizinischer oder sonstwie im Zuge der Pandemiebekämpfung erforderlicher Produkte. Eine im ursprünglichen Gesetzentwurf der Landesregierung vorgesehene Möglichkeit zur Dienstverpflichtung medizinischen Personals war im April am Widerstand der Opposition gescheitert.

Epidemiegesetz in NRW verabschiedet

Handlungsfähigkeit, aber mit Verantwortung, verspricht das neue Epidemiegesetz in Nordrhein-Westfalen.

Der Landtag Nordrhein-Westfalen hat heute in der dritten Lesung mit den Stimmen von CDU, SPD, FDP und Grünen das sogenannte Epidemiegesetz verabschiedet. Es tritt morgen (15.4.2020) in Kraft. Die Fraktion der AfD stimmte gegen den Entwurf. Die erste Lesung des Gesetzentwurfs hatte am 1. April, die zweite Lesung am 9. April 2020 stattgefunden. Am 6. April 2020 führten der federführende Ausschuss für Arbeit, Gesundheit und Soziales sowie der Rechtsausschuss zudem eine Sachverständigenanhörung zum Entwurf des Epidemiegesetzes (17/8920) durch.

Das neue „Gesetz zur konsequenten und solidarischen Bewältigung der COVID-19-Pandemie in Nordrhein-Westfalen und zur Anpassung des Landesrechts im Hinblick auf die Auswirkungen einer Pandemie“ (17/8920 und Änderungen laut 17/8969), wie der offizielle Titel lautet, solle der Regierung ein Mehr an Handlungsoptionen zur Abwehr der Pandemie ermöglichen. Dabei handele es sich laut Regierungsangaben um „ein Regelwerk zur Bestimmung besonderer Handlungsbefugnisse im Rahmen einer epidemischen Lage von nationaler oder landesweiter Tragweite“. Insbesondere Landesgesundheitsminister Karl-Josef Laumann zeigte sich von dem neuen Gesetz zufrieden. Im Unterschied zu den über das Infektionsschutzgesetz bestehenden Möglichkeiten reaktiver Krisenintervention ermögliche das Epidemiegesetz nun auch die proaktiv gestaltende Krisenbewältigung im Falle einer Pandemie. Gleichzeitig betonte Laumann, die Regierung werde mit den neu geschaffenen Kompetenzen „sehr sorgsam umgehen“.

Die Möglichkeit, Maßnahmen entsprechend des neuen Gesetzes zu ergreifen, setzt die Erklärung einer „epidemischen Lage von landesweiter Tragweite“ durch den Landtag voraus, wie §11(1) des Gesetzes vorsieht:

(1) Eine epidemische Lage von landesweiter Tragweite liegt vor, wenn
1. der Bundestag nach § 5 Absatz 1 IfSG eine epidemische Lage von nationaler Tragweite festgestellt hat, solange diese Feststellung Gültigkeit hat, oder
2. der Landtag aufgrund der dynamischen Ausbreitung einer bedrohlichen übertragbaren Krankheit im Land eine epidemische Lage von landesweiter Tragweite feststellt.
Der Landtag hebt die von ihm getroffene Feststellung der epidemischen Lage von landesweiter Tragweite wieder auf, wenn die Voraussetzungen für ihre Feststellung nicht mehr vorliegen. Feststellung und Aufhebung der epidemischen Lage durch den Landtag sind im Ministerialblatt bekannt zu machen.

Diese hat der Landtag heute ebenfalls erklärt. In der Folge ist das für das Gesundheitswesen zuständige Ministerium entsprechend §11(2) befugt, auf Basis des Epidemiegesetzes Anweisungen zu treffen:

(2) Ist eine epidemische Lage gemäß Absatz 1 festgestellt, ist das für das Gesundheitswesen zuständige Ministerium befugt, Anordnungen nach den folgenden Vorschriften zu treffen. Sämtliche auf Grundlage der folgenden Befugnisse getroffenen Anordnungen treten mit Aufhebung der Feststellung der epidemischen Lage nach § 11 unverzüglich mit Wirkung für die Zukunft außer Kraft.

Auf Initiative der Opposition wurde eine solche Erklärung mit einer Frist von zwei Monaten versehen. Nach Ablauf der Frist muss der Landtag erneut darüber befinden, inwiefern die Bedingungen für die Aufrechterhaltung der Maßnahmen noch gegeben sind. Diese starke Einbeziehung der Legislative ist ein wichtiges Korrektiv bei erweiterten Kompetenzen der Regierung in Krisensituationen. Diese steht insbesondere auch im Einklang mit den auf Bundesebene geltenden Notstandsbestimmungen, die ebenfalls eine starke Einbindung der Legislative in Krisenzeiten vorsehen.

Was die einzelnen Kompetenzen der Regierung während einer epidemischen Lage von landesweiter Tragweite anbelangt, so haben sich im nunmehr beschlossenen Gesetz Abweichungen vom ursprünglich geplanten Entwurf ergeben. Insbesondere die Möglichkeit der Dienstverpflichtung von medizinischem Personal wurde abgeschwächt. Die Regierung setzt stattdessen auf den Aufbau eines Freiwilligenregisters (§15(1)):

Die für Gesundheit zuständige oberste Landesbehörde oder das Landeszentrum Gesundheit Nordrhein-Westfalen erstellt ein Register aller Personen, die zur Ausübung der Heilkunde befugt sind oder über eine abgeschlossene Ausbildung in der Pflege, im Rettungsdienst, in einem anderen Gesundheitsberuf oder in einem Verwaltungsberuf des Gesundheitswesens verfügen und die freiwillig zur Erbringung von Dienst-, Sach- und Werkleistungen zur Bewältigung einer epidemischen Lage nach § 11 Absatz 1 bereit sind (Freiwilligenregister). Die Aufnahme in das Register erfolgt auf freiwilliger Basis mit Einwilligung der betroffenen Personen.

Die Befugnisse des zuständigen Ministeriums erstrecken sich darüber hinaus insbesondere auf die folgenden fünf Bereiche:

  • Krankenhausträgern gegenüber Anordnungen  über die Schaffung zusätzlicher Behandlungskapazitäten, die Verschiebung von Eingriffen, Meldepflichten zu einer landesweiten Datenbank oder Vorgaben zu medizinischen Behandlungen sowie den Versorgungsauftrag des Krankenhauses betreffend zu treffen (§12);
  • zur Erfüllung der Aufgaben nach dem Infektionsschutzgesetz erforderliche Untersuchungs- und Versorgungsstrukturen vorzugeben und die Beteiligten des Gesundheitswesens im Rahmen ihrer jeweiligen gesetzlichen Aufträge zu einer Beteiligung an diesen Strukturen zu verpflichten (§13);
  • medizinisches, pflegerisches oder sanitäres Material einschließlich der dazu gehörigen Rohstoffe sowie Geräte für die medizinische und pflegerische Versorgung sicherstellen, soweit dies zur Aufrechterhaltung der notwendigen Gesundheitsversorgung der Bevölkerung aufgrund der besonderen Situation in der epidemischen Lage dringend erforderlich ist (§14(1));
  • für inhaltlich klar bestimmte Materialien oder Materialgruppen ein Verbot zu erlassen, diese Materialien zu verkaufen oder sich anderweitig zu ihrer schuldrechtlichen Überlassung zu verpflichten (§14(2));
  • anzuordnen, dass Material, das nach Absatz 1 sichergestellt wurde oder nach Absatz 2 mit einem Verpflichtungsverbot belegt ist, zu einem behördlich […] festzulegenden Preis an das Land, eine Kommune oder eine andere von der zuständigen Behörde benannte juristische oder private Person, die in die medizinische oder pflegerische Versorgung eingebunden ist, verkauft wird (§14(3)).

Zwei weitere Aspekte, die für die Ausgewogenheit der nun verabschiedeten Maßnahmen sprechen, liegen einerseits in den weitreichenden Begründungspflichten, die den zuständigen Exekutivbehörden für den Fall der Inanspruchnahme einschlägiger Kompetenzen und Befugnisse auferlegt werden. Das Gesetz tritt zudem am 31. März 2021 außer Kraft. Für den 31.12.2020 ist die Landesregierung verpflichtet, eine Evaluation sowie eine Begründung für die fortbestehende Notwendigkeit des Gesetzes vorzulegen.

Epidemiegesetz NRW

Plenarsaal des Landtages NRW (Ausschnitt). (Foto: Bildarchiv des Landtages NRW).

Die Landesregierung von Nordrhein-Westfalen (NRW) plant verschiedenen Medienberichten zufolge ein neues Epidemiegesetz. Ein entsprechender Entwurf, der am Wochenende vom Kabinett beschlossen und den Landtagsfraktionen sowie betroffenen Verbänden zugeleitet worden sein soll, liegt demnach der Deutschen Presse-Agentur (dpa) vor. Ministerpräsident Armin Laschet (CDU) plane den Berichten zufolge, den Landtag am kommenden Mittwoch, 1. April 2020, zu informieren. Anschließend könne das Gesetz im Rahmen eines beschleunigten Verfahrens verabschiedet werden.

Inhaltlich beinhalte der Entwurf wohl eine Bezugnahme auf das in der letzten Woche im Deutschen Bundestag geänderte Infektionsschutzgesetz (IfSG), das nun in Abschnitt 2 dem Parlament die Möglichkeit eröffnet, eine „epidemische Lage von nationaler Tragweite“ festzustellen. Würde diese ausgerufen, so betreffe das naturgemäß auch NRW. In einem solchen Fall ergäben sich dann über das geplante Epidemiegesetz mehrere Eingriffsmöglichkeiten der Landesregierung. Diese könnte dann unter anderem befugt sein, durch ihre Ministerien

  • Krankenhäuser zur Bereitstellung von Behandlungskapazitäten zu verpflichten;
  • Ärzte und rettungsdienstliches Personal zum Dienst zu verpflichten;
  • benötigtes medizinisches Material sicherzustellen und Preisniveaus für diese Materialien festzulegen;
  • Regelungen zu Schul- und Hochschulabschlüssen zu verfügen (Aussetzen von Prüfungen und Sitzenbleiben).

Medienvertreter kommentieren das geplante Gesetz als weitreichendes Notstandsgesetz, was aber eine eher unglückliche Bezeichnung darstellt. Denn die Verfassung des Landes NRW sieht in Artikel 60 bereits weit gefasste Notstandskompetenzen der Landesregierung vor:

(1) Ist der Landtag durch höhere Gewalt daran gehindert, sich frei zu versammeln, und wird dies durch einen mit Mehrheit gefaßten Beschluß des Landtagspräsidenten und seiner Stellvertreter festgestellt, so kann die Landesregierung zur Aufrechterhaltung der öffentlichen Ruhe und Ordnung oder zur Beseitigung eines Notstandes Verordnungen mit Gesetzeskraft, die der Verfassung nicht widersprechen, erlassen.

(2) Diese Verordnungen bedürfen der Zustimmung eines in der Geschäftsordnung zu bestimmenden Ausschusses, es sei denn, daß auch dieser nach einer entsprechend Absatz 1 zu treffenden Feststellung am Zusammentritt verhindert ist.

(3) Verordnungen ohne Beteiligung des in der Geschäftsordnung zu bestimmenden Ausschusses sind nur mit Gegenzeichnung des Landtagspräsidenten rechtswirksam. Die Gegenzeichnung erfolgt oder gilt als erfolgt, sofern der Landtagspräsident und seine Stellvertreter dies mit Mehrheit beschließen.

(4) Die Feststellung des Landtagspräsidenten und seiner Stellvertreter ist jeweils nur für einen Monat wirksam und, wenn die Voraussetzungen des Notstandes fortdauern, zu wiederholen.

(5) Die Verordnungen sind dem Landtage bei seinem nächsten Zusammentritt zur Genehmigung vorzulegen. Wird die Genehmigung versagt, so sind die Verordnungen durch Bekanntmachung im Gesetz- und Verordnungsblatt unverzüglich außer Kraft zu setzen.

Sollten sich die inhaltlichen Aspekte, wie sie derzeit von Medien berichtet werden, bewahrheiten, dann wären entsprechende Parallelen zum état d’urgence sanitaire, wie ihn Frankreich am 22. März 2020 verabschiedet hat, unverkennbar. Auch Frankreich hat Vorkehrungen getroffen, um zum Beispiel die übermäßige Verteuerung von medizinisch erforderlichen Gütern zu unterbinden. Grundrechtseingriffe – hier etwa in das Recht auf Eigentum – lägen damit vor.

Prozedural betrachtet ist der Entwurf aber nicht als Notstandsgesetz oder gar als Notverordnung zu qualifizieren. Vielmehr handelt es sich um die Wahrnehmung der in der Verfassung für die Landesregierung standardmäßig eröffneten Kompetenzen. Durch das nunmehr angestoßene Verfahren würde das Parlament, also die Legislative, in die Gestaltung und Beschlussfindung signifikant eingebunden blieben. Denn anstelle von Verordnungen, zu denen die Regierung im Notfall ebenfalls befugt wäre und die eine weitgehende Entmachtung des Parlaments bedeuteten, ist ein – wenn auch beschleunigter – Gesetzgebungsprozess ein demokratisches politisches Verfahren. Demokratische Institutionen, also Mitbestimmung und -gestaltung, Diskussion und Dissens sind weiterhin möglich, und sie sind leistungsfähig. Das ist, gerade auch in der Krise, ein gutes Zeichen für eine lernfähige, gemeinsam verantwortlich handelnde, demokratische Gesellschaft.