Notstand in Canberra ausgerufen

Ausschnitt aus einer Warnkarte der zuständigen Bezirksregierung.

Australien kommt derzeit nicht zur Ruhe. Angesichts sich derzeit unkontrolliert ausdehnender, großflächiger Buschbrände in unmittelbarer Nähe der Vororte der australischen Hauptstadt hat der Chefverwalter der Region, Andrew Barr, den Notstand ausgerufen:

“I made this declaration of the state of emergency today to allow Canberrans, especially those in the south of Tuggeranong, time to prepare for the weekend. […] I understand the anxiety this announcement will cause, especially for those who lived through the 2003 bushfires. This is the first time a state of emergency has been declared since that tragic event.” – Andrew Barr

Das Feuer ist Medienberichten zu Folge außer Kontrolle und bewegt sich aktuell in östlicher Richtung. Es hat eine Größe erreicht, die 8% der Fläche des Australian Capital Territory entspricht. Damit ist es vergleichbar mit den katastrophalen Buschbränden  von 2003. Durch die Ausrufung des Notstandes können die Behörden zum Schutz der 400.000 Einwohner der Stadt einfacher Evakuierungen durchsetzen und die Energieversorgung in betroffenen Gebieten unterbrechen.

Notstand in Kalifornien ausgerufen


Wegen der seit vergangener Woche Mittwoch anhaltenden Waldbrände hat Kaliforniens Gouverneur Gavin Newson den Notstand  ausgerufen. Die in Sonoma County sowie im Süden des Bundesstaates wütenden Brände werden durch die extreme Wetterlage begünstigt, was die Brandbekämpfung extrem erschwert. Wie zahlreiche Medien berichten mussten wegen der Bränden in den vergangenen Tagen bereits mehrere zehntausend Menschen ihre Wohnungen und Häuser verlassen.

“We are deploying every resource available, and are coordinating with numerous agencies as we continue to respond to these fires. It is critical that people in evacuation zones heed the warnings from officials and first responders, and have the local and state resources they need as we fight these fires.” – Gavin Newson

Um angemessen auf die sich nach wie vor dynamisch entwickelnde Katastrophe reagieren zu können, sollen durch die Maßnahme alle Ressourcen zur Evakuierung von Betroffenen und zur Brandbekämpfung mobilisiert werden. Die am 27. Oktober ausgefertigte und für den gesamten Bundesstaat geltende Erklärung ist bis auf weiteres in Kraft.

50 Jahre Notstandsgesetze in Deutschland

Ausriss aus dem Faksimile der ersten Seite des 17. Gesetzes zur Ergänzung des Grundgesetzes (“Notstandsgesetze”). Foto: Bayrische Staatsbibliothek.

Heute vor 50 Jahren, am 30. Mai 1968, verabschiedete der Deutsche Bundestag mit den Stimmen von CDU/CSU und großen Teilen der SPD das Siebzehnte Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes. 53 SPD-Abgeordnete, ein Abgeordneter der CDU und fast die ganze FDP-Fraktion als einzige oppositionelle Kraft stimmten, so Michael Schneider in seiner Analyse, dagegen.

Was machte die politische  Brisanz der Notstandsgesetze aus? Die im Bundestag ebenso wie in der politischen Öffentlichkeit diskutierte Notwendigkeit und Ausgestaltung der Notstandsgesetze begann Ende der 1950er Jahre und kam mit deren Inkrafttreten Ende Juni 1968 zu einem vorläufigen Ende. In einem groben Zuschnitt kann sie in zwei Phasen unterteilt werden. Dieser orientiert sich an der politisch-institutionellen Ausrichtung der in der Diskussion befindlichen Gesetzentwürfe: Der Gesetzgebungsprozess der ersten Phase, die sich vom Ende der 1950er Jahre bis 1965 erstreckt, war auf die Stärkung der Exekutive im Krisenfall fokussiert; in einer zweiten Phase, von 1965 bis zum Inkrafttreten der Notstandsgesetze Mitte 1968, konzentrierten sich die Bemühungen indes auf Möglichkeiten des institutionellen Ausbalancierens einer gestärkten Exekutive durch demokratische Kontrollmechanismen, also etwa durch das Parlament. Der Diskurs in beiden Phasen – der in der exekutiv- und der parlamentsorientierten – wurde durch jeweils zwei Gesetzentwürfe bestimmt: Der Schröder- und der Höcherl-Entwurf repräsentieren die vorherrschende Haltung während der ersten, der Benda- und der Lücke-Entwurf jene der zweiten Phase. Obschon sich die Entwürfe hinsichtlich des favorisierten institutionellen Settings unterschieden, stimmten sie in der Anerkennung der Notwendigkeit der Regelung des Ausnahmefalls überein. Aus dieser Perspektive ging es auf Ebene der Entwürfe, wie sie in der nachfolgenden Übersicht zusammengestellt sind, also niemals um das ‘Ob’, sondern immer nur um das ‘Wie’ des Ausnahmezustandes.

Im Übergang zwischen exekutiv- und parlamentsorientierten Entwürfen lässt sich ein Bruch im Gesetzgebungsprozess verorten. Auf der einen Seite argumentieren die Befürworter einer neuen, die Exekutive kräftigenden Notstandsgesetzgebung, dass eine angemessene Rechtsgrundlage für die Bewältigung eines Krisenfalls ebenso unabdingbar sei, wie für die Wahrnehmung des hoheitlichen Schutzauftrages. Die Notstandsgesetzgebung erschien als nachgerade selbstverständliches Instrumentarium in den Händen einer wohlmeinenden, vertrauenswürdigen Exekutive. Deren Kompetenzen signifikant auszubauen ist aus dieser Sicht ein folgerichtiges Gebot der Krisenprävention: “Gesetze und die Verfassung, für normale Zeiten gemacht, können sich in Krisenzeiten als fatale Einschränkungen erweisen.” (Deutscher Bundestag 1963: 5). Deswegen, so formuliert es der Höcherl-Entwurf, gebietet das mögliche Eintreten von Krisensituationen die präventive Konzentration der Exekutivmacht, selbst wenn das eine deutliche Minderung individueller Freiheiten und grundrechtlicher Garantien mit sich bringen sollte. Ganz in diesem Sinne können der Schröder- und der Höcherl-Entwurf als zeitgenössische politische Problemlösungsversuche eingeordnet werden, die die jederzeitige Kontrolle der Situation durch die Exekutive zu erzwingen helfen sollen.

Im Unterschied zu diesen Hauptcharakteristika der beiden Gesetzentwürfe der ersten Phase, zielen die Entwürfe von Benda und Lücke auf die Beibehaltung einer ausgewogenen Gewaltenkontrolle ab. Diese soll über den Normalzustand hinaus auch im Ausnahmezustand in Kraft bleiben. Während der Schröder-Entwurf mit Blick auf das Regieren unter Notstandsbedingungen die Formel von der Stunde der Exekutive prägte, entwickelte Benda die Idee, dass “das Parlament auch angesichts schwerer Gefahren in der Lage sein muss, seine Aufgaben wahrzunehmen.” (Deutscher Bundestag 1965: 4) Damit erfährt die parlamentarische Kontrolle eine politische wie rechtliche Würdigung, noch dazu in einem doppelten Sinne: Einerseits wird der Legislative – und nicht wie vorher bloß der Exekutive – tatsächlich die Kompetenz zur effektiven Krisenbearbeitung zugesprochen; zudem wird sie – wegen ihrer pluralistischen Zusammensetzung – als potenziell vertrauenswürdiger eingestuft, wenn es um die Frage nach dem potenziellen Missbrauch konzentrierter Exekutivmacht geht. Es ist diese herausgehobene Bedeutung der Rolle des Parlaments, die nicht nur den zentralen Unterschied zu den Entwürfen der ersten Phase ausmacht, sondern die auch einen bedeutsamen Gegenentwurf zu zeitgenössischen Institutionenarrangements zur Krisenintervention anzubieten vermag. In diesem Sinne erweisen sich der Benda- und der Lücke-Entwurf als sehr moderne Annäherungen an das Problem politischen Krisenmanagements. Deren zentrale Innovation besteht in ihrem Vorschlag eines synergetischen Ansatzes bei der Implementierung von Ausnahmezuständen: Es geht um die Stärkung der Exekutivkompetenzen und die Beibehaltung parlamentarischer Kontrolle gleichermaßen. Das Siebzehnte Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes folgte dieser modernen Konzeption. Es löschte, änderte oder ergänzte 28 Artikel des Grundgesetzes, das – zu der Zeit – aus insgesamt 145 Artikeln bestand. Es führte drei unterschiedliche Kategorien von Ausnahmezuständen ein, nämlich (1) den Verteidigungsfall, (2) den Spannungsfall und (3) den Inneren Notstand. Diese drei Regime ermöglichten die Unterscheidung zwischen exogen induzierten Notständen, analog etwa zum französischen Modell des État de siège, und solchen, die auf inneren Ursachen beruhten.

(1) Entsprechend der Bestimmungen von Art. 115a(1) GG tritt der Verteidigungsfall ein, wenn “das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen wird oder ein solcher Angriff unmittelbar droht”. Auf Antrag der Bundesregierung entscheidet der Bundestag über das Vorliegen der Bedingungen für die Ausrufung des Verteidigungsfalls. Die Entscheidung des Bundestages erfordert eine Zweidrittelmehrheit derjenigen Mitglieder des Bundestages, die zum Zeitpunkt der Entscheidungsfindung anwesend sind. Der Bundesrat muss diese Entscheidung dann mit absoluter Mehrheit seiner Mitglieder bestätigen. Können Bundestag und/oder Bundesrat nicht mehr zeitnah zusammentreten oder erreicht die Zahl der anwesenden Mitglieder nicht mehr das nötige Quorum, so trifft der Gemeinsame Ausschuss die notwendigen Entscheidungen an deren Stelle. Das auf diesem Wege beschlossene Vorliegen des Verteidigungsfalls zieht signifikante Veränderungen der Zuständigkeiten der Exekutive nach sich: Der Kanzler oder die Kanzlerin übernimmt die Kommando- beziehungsweise die Befehlsgewalt über die Streitkräfte (vgl. Art. 115b GG); die Bundesregierung kann gegenüber den Ländern Anweisungen mit Blick auf die von diesen zu vollziehende Gesetzgebung erlassen; die rechtlich zulässigen Praktiken im Zusammenhang mit Enteignungen von Besitz und Eigentum sowie mit Verhaftungen von Personen weichen deutlich von denen in normalen Zeiten ab (vgl. Art. 115c GG); die Bundesregierung ist berechtigt, den Einsatz der Bundespolizei an jedem beliebigen Ort des Bundesgebietes anzuordnen (vgl. Art. 115f GG); und schließlich werden Wahlperioden, die während der Zeit des Verteidigungsfalls enden würden, verlängert, bis eine verfassungsgemäße Wahl wieder möglich ist. Eine Auflösung des Bundestages während des Verteidigungsfalls ist nicht zulässig (Art. 115h GG). Entsprechend der Bestimmungen in Art. 115i GG endet der Verteidigungsfall, wenn der Bundestag diesen für beendet erklärt. Eine solche Entscheidung kann getroffen werden, wenn die Voraussetzungen für die Ausrufung des Verteidigungsfalls nicht länger gegeben sind, also etwa dann, wenn ein Friedensvertrag unterzeichnet worden ist.

(2) Nach Art. 80a GG ist der Spannungsfall als eine Vorstufe des Verteidigungsfalls konzipiert, die auch dann greift, wenn Deutschland im Rahmen seiner internationalen Bündnisverpflichtungen aktiv wird, ohne dass notwendigerweise ein Angriff auf das Bundesgebiet selbst vorliegt. Entsprechend der für den Verteidigungsfall geltenden Regularien entscheidet der Bundestag auch über das Vorliegen beziehungsweise den Entfall des Vorliegens der Bedingungen zur Ausrufung eines Spannungsfalls. Im Zusammenhang mit der Vorbereitung für den Spannungsfall hat der Gesetzgeber noch 2005 das Einberufungsalter im Spannungsfall von 45 auf 60 Jahre angehoben. Diese Regelung greift allerdings nur dann, wenn der Spannungsfall nach Art. 80a(1) GG festgestellt wurde, also wenn er auf einer Entscheidung der Legislative beruht.

(3) Der Innere Notstand, wie er in Art. 35 und 91(1) und (2) GG definiert wird, findet in all jenen Situationen vordringlich nicht politisch induzierter Krisen Anwendung, die geeignet sind, die Freiheitlich-demokratische Grundordnung (FDGO) zu unterminieren. Vordringlich nicht politisch induzierte Gefahren sind Naturkatastrophen, wie Erdbeben, Überflutungen, Epidemien oder Pandemien, oder Katastrophen, wie Unfälle im Ausmaß von Großschadenslagen, Freisetzung nuklearer oder radioaktiver Materialien oder jede andere Katastrophe mit räumlich wie zeitlich weitreichenden Auswirkungen. Als politisch induzierte Gefahren, die ebenfalls durch die Regelungen des Inneren Notstands abgedeckt werden können, gelten etwa Aufstände, zivile Unruhen oder bürgerkriegsähnliche Zustände. Im Falle des Inneren Notstandes kann die Bundesregierung auf Anforderung der Länder den Einsatz der Bundeswehr im Innern anordnen (vgl. Art. 87a(3) und (4) GG), um örtliche Polizeieinheiten beim Schutz von Gebäuden oder Infrastruktur zu unterstützen oder um bewaffnete Gruppen zu bekämpfen. Zum Schutz vor missbräuchlicher Anwendung des Inneren Notstands als Mittel der politischen Auseinandersetzung ist zudem explizit geregelt, dass er nicht zur Grundlage einer Intervention in Arbeitskämpfe gemacht werden darf, solange diese durch die zuständigen Tarifpartner ausgetragen werden.

Betrachtet man die Charakteristika der Notstandsgesetze, wie sie in Folge des Lücke-Entwurfes in Kraft getreten sind, so kann ein deutlicher Zugewinn an exekutiver Entscheidungs- und Handlungsmacht festgestellt werden. Die Parlamentsorientierung des Entwurfs, die auf eine nachhaltige Kontrolle dieser ausgeweiteten Exekutivkompetenzen abzielt, verharrt zudem nicht auf einem bloß institutionellen Zugriff. Art. 20 GG hat vor Verabschiedung der Notstandsgesetze die Kern-charakteristika der Verfassung wie folgt festgelegt:

“(1) Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat. (2) Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt. (3) Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.”

Jenseits der weitreichenden Berücksichtigung parlamentarischer Mitbestimmung hat der Gesetzgeber, um einem Missbrauch der Notstandsgesetze durch die Exekutive vorzubeugen, diese Bestimmungen des Art. 20 GG um ein künftig unveränderliches Recht auf Widerstand ergänzt: “(4) Gegen jeden, der es unternimmt, diese Ordnung zu beseitigen, haben alle Deutschen das Recht zum Widerstand, wenn andere Abhilfe nicht möglich ist.” Nicht bloß den staatlichen Institutionen und Organen, sondern jedem einzelnen Staatsbürger beziehungsweise jeder einzelnen Staatsbürgerin obliegt es demnach, im Falle des Machtmissbrauchs zu intervenieren. Eine solche Intervention ist nie illegal. Damit trifft dieser allgemein gehaltene Satz in Art. 20 GG den eigentlichen, demokratischen Kern der Ausnahmezustandsbestimmungen des Grundgesetzes. In diesem kurzen Satz wird dem Pouvoir constituant – in Demokratien also der Bevölkerung – der rechtliche Vorzug gegenüber dem Pouvoir constitué – der Regierung – eingeräumt und nachhaltig garantiert. Die Betonung demokratischer Werte, die ihrerseits in demokratische Praxis münden sollen, sowie das Festhalten am Ideal der Rechtstaatlichkeit stehen im Einklang mit dem Kernanliegen des Lücke-Entwurfs, das dieser auch für den Ausnahmezustand behauptet hatte:

“Eine Verfassung soll dem gesamten rechtlichen, politischen und gesellschaftlichen Leben in einem Staat die verbindliche Grundordnung geben. Dies gilt für Zeiten ruhiger, friedlicher Entwicklung, es muß aber auch […] für Krisenzeiten gelten. Die Grundwertvorstellungen, von denen die Verfassung ausgeht und auf denen sie beruht, müssen, will die Verfassung sich nicht selbst in Frage stellen, immer – in Notzeiten wie in ruhigen Zeiten – dieselben sein.” (Deutscher Bundestag 1967b: 6)

Auch wenn es in Krisenzeiten einer funktionalen Anpassung der verfassungsmäßig zulässigen Instrumente, die zur effektiven Durchsetzung dieser Grundordnung dienen, an die “Lebenswirklichkeit” (ebd.) bedarf, so ist der demokratische Aufruf von Art. 20(4) GG, der sich noch dazu explizit an den Pouvoir constituant richtet, eindeutig. Ein Aufbegehren gegen jeglichen Versuch, die Freiheitlich-demokratische Grundordnung zu unterminieren oder abzuschaffen und damit für die Aufrechterhaltung der Demokratie einzutreten, kann für sich genommen nie illegal sein.

In Kraft getreten sind die Notstandsgesetze am Tag nach ihrer Verkündung am 25. Juni 1968.

Ausriss aus dem Faksimile der letzten Seite des 17. Gesetzes zur Ergänzung des Grundgesetzes (“Notstandsgesetze”). Foto: Bayrische Staatsbibliothek.

Mit Material aus Lemke, Matthias (2017): Demokratie im Ausnahmezustand. Wie Demokratien ihre Macht ausweiten, Frankfurt (Main) / New York, 127-135.

 

 

Konferenz: Normsetzung im Notstand Außerordentliche Gesetzgebungsbefugnisse im 19. und 20. Jahrhundert

Am 16. und 17. Oktober findet an der Universität Wien eine internationale, verfassungsrechtlich akzentuierte Tagung zum Thema “Normsetzung im Notstand. Außerordentliche Gesetzgebungsbefugnisse im 19. und 20. Jahrhundert” statt. Der zeitliche Fokus der Beiträge liegt auf dem 19. und 20. Jahrhundert, regionaler Schwerpunkt ist Österreich, wobei auch Fallstudien u.a. aus Deutschland, Italien, Polen Ungarn und Brasilien präsentiert werden. Das gesamte Programm findet sich hier, Auskünfte erteilt  Kamila Maria Staudigl-Ciechowicz.

Konferenzsprache ist Deutsch.

May: Menschenrechte notfalls einschränken

Die britische Premierministerin Theresa May hat nach den Anschlägen von London den Diskurs um die Ausweitung von Exekutivkompetenzen zur Terrorismusbekämpfung deutlich verschärft. Wie The Guardian und andere Medien berichteten, hat May in einer Rede am 6. Juni, zwei Tage vor den Parlamentswahlen, angekündigt, den Behörden mehr Kompetenzen bei der Bekämpfung terroristischer Aktivitäten einräumen zu wollen. Konkret geht es ihr demnach um eine Vereinfachung der Abschiebung ausländischer Terrorverdächtiger, bessere Kontrollmöglichkeiten einheimischer Extremisten und eine Verlängerung von Untersuchungshaftzeiten für einschlägig Verdächtige von derzeit 14 auf 28 Tage, ohne dass diese zwischenzeitlich einem Richter vorgeführt werden müssen.

Theresa May auf Twitter.
Theresa May auf Twitter.

Als hinderlich in diesem Zusammenhang könnten sich menschenrechtliche Einschränkungen ebenso wie rechtsstaatliche Prinzipien erweisen, allen voran das Recht auf Habeas Corpus, aber auch die in der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) des Europarats verbrieften Rechte, an die Großbritannien als Mitgliedsstaat gebunden ist. May sagte dazu laut The Guardian pragmatisch: “And I mean doing more to restrict the freedom and the movements of terrorist suspects when we have enough evidence to know they present a threat, but not enough evidence to prosecute them in full in court. […] And if human rights laws stop us from doing it, we will change those laws so we can do it.” Ob sie beabsichtigt, auf Grundlage von Artikel 15 EMRK einen Notstand zu erklären, der ihr die Einschränkung einiger Grundrechte in Übereinstimmung mit der EMRK erlaubt, ließ sie offen. Stattdessen argumentiert May in diesem Zusammenhang mit der aufgrund der Lage gegebenen Notwendigkeit einer Gesetzesverschärfung, einem klassischen Motiv im Zusammenhang mit der Plausibilisieren einer reaktiven Ausweitung von Exekutivkompetenzen. Ebenso ungewöhnlich wie bedenklich ist im vorliegenden Fall allerdings der Umstand, wie offensichtlich weithin anerkannte und etablierte menschenrechtliche Standards angesichts diffuser Bedrohungsvermutungen zur Disposition gestellt werden.