Matthias Lemke – Demokratie im Ausnahmezustand

“Das wird nicht die letzte Katastrophe sein”

Unter der Überschrift “Diese Bücher erklären uns die Corona-Krise” präsentiert Kristian Treetz vom Redaktionsnetzwerk Deutschland einen Überblick über aktuelle Literatur zur Pandemie und ihren Auswirkungen auf Politik und Gesellschaft. Neben Titeln von Katja Gloger und Georg Mascolo sowie von Heribert Prantl hat Treetz auch einen Blick in mein Buch geworfen. Hier ein Auszug:

“Ebenfalls um den Zustand der Demokratie in diesem pandemischen Ausnahmezustand geht es dem Politikwissenschaftler Matthias Lemke. Lemke beschäftigt sich fast ausschließlich mit der ersten Pandemiewelle zwischen März und September 2020. Dabei nimmt er unter anderem die Maßnahmen der Bundes- wie Landesregierung aus diesen ersten Monaten in den Blick. Über diese erste Phase der Pandemie hinaus schaut Lemke dann mit sieben Thesen. Eine heißt: ‘Jede Krisensituation – und damit: jeder Ausnahmezustand – eröffnet ein autoritäres Gelegenheitsfenster.’ Eine andere: ‘Die erfolgte Etablierung des Gesundheitsnotstandes muss durch einen Sozialnotstand ergänzt werden, um soziale Härten infolge der Maßnahmen zur Pandemiebekämpfung angemessen auffangen zu können.’

Auch dieses Buch kann helfen, uns in dieser Ausnahmesituation, in der wir uns befinden, klar zu werden: klar darüber, welche richtigen und falschen Schritte bislang gegangen wurden, klar darüber, welche Einschränkungen und Opfer unsere Gesellschaft in einer Ausnahmesituation wie der momentanen hinzunehmen bereit ist; und klar darüber, wie wir mit künftigen Krisen dieser Art umgehen wollen. Denn es wird nicht die letzte einschneidende Katastrophe sein, vor der wir als Individuen, aber auch als (Welt-)Gesellschaft stehen. So viel steht leider fest.”

Europa lesen: Coronapolitiken in Europa

Herausforderung für die Demokratien?

Einschränkungen von Grundrechten, Versammlungsverbote, Schließung von Schulen und Geschäften – im Januar 2020 hätte kaum jemand derart massive Eingriffe in das Alltagsleben für möglich gehalten. In seinem Buch „Deutschland im Notstand?“ ordnet Matthias Lemke das Ringen mit dem Virus vor dem historischen, rechtlichen und politischen Hintergrund der deutschen Regelungen zum Ausnahmezustand ein. Tamara Ehs setzt sich in „Krisendemokratie: Sieben Lektionen aus der Coronakrise“ kritisch mit der österreichischen Demokratie in der Akutphase der Coronakrise auseinander. Beide Werke stellen je sieben Thesen auf, wie ein demokratieverträgliches Krisenmanagement funktionieren kann – denn eine weitere virusverursachte Pandemie oder auch der Klimanotstand könnten schon bald die nächste Krise auslösen.

Im Gespräch mit Michael Kolkmann diskutieren Tamara Ehs und Matthias Lemke die Herausforderungen der Coronakrise für Demokratien sowie mögliche Lehren, die sich aus der Krise ziehen lassen.

Wann? – Donnerstag, 27. Mai 2021, 19:00 Uhr

Wo? – Online über BigBlueButton

Anmeldung erbeten – Europa Union Hamburg

Sicherheit frisst Freiheit auf

Eine Rezension von Sven Jochem

Matthias Lemke legt ein in höchstem Maße aktuelles, notwendiges und anregendes Buch vor. Die COVID-19-Pandemie und die in Deutschland eingeführten Maßnahmen zur Bekämpfung der Pandemie legen für viele Beobachterinnen und Beobachter den Verdacht nahe, dass wir uns von einer demokratischen Krisenpolitik nach und nach verabschieden hin zu einer Notstandspolitik, die das Fundament unserer Demokratie aushöhlt.

In Deutschland hat, vor allem aufgrund der Erfahrungen in der Weimarer Republik, der Begriff des „Notstandes“ eine starke normative Aufladung. Deshalb wurde dieser Begriff ursprünglich nicht in das Grundgesetzt aufgenommen. Eingang in das Grundgesetz hat er erst gefunden, als dies 1968 als Reaktion auf den Terror mit den sogenannten Notstandsgesetzen und ihrer Absicherung in Art. 35 sowie Art. 91 GG nachgeholt wurde. In diesem Begriff ist die Spannung angelegt, dass mit juristischen Mitteln die Aushebelung rechtlicher (und demokratischer) Verfahren und Standards zur Gefahrenabwehr (des Staates sowie dem Schutz von Leben) erreicht werden soll. Dieses paradoxe staatsrechtliche Phänomen hat seit Carl Schmitt und jüngst Giorgio Agamben das juristische, philosophische und sozialwissenschaftliche Denken über den Notstand, den Ausnahmezustand oder allgemein die Krisenpolitik angeregt. In der gegenwärtigen Pandemie werden diese eher philosophischen Gedanken unmittelbar für die tagesaktuelle Realpolitik bedeutsam.

Matthias Lemke folgt einer sehr weiten Fassung des Notstandsbegriffes, wenn er auf Seite 23 ausführt: „Ausnahmezustand steht hier als Sammelbegriff für eine politische Praxis der Krisenintervention, die einen in der Verfassung verankerten Mechanismus beschreibt, oder aber sich auf Situationen, Handlungen oder Umstände bezieht, die mit diesem Mechanismus in Zusammenhang stehen. In rechtlicher Hinsicht umfasst der Begriff des Ausnahmezustandes eine Vielzahl von Krisenreaktionsmechanismen im Rahmen ausdifferenzierter Staatlichkeit.“ Später konkretisiert der Autor, dass solche Ausnahmezustände weit gefasst werden müssten, weil Krisenreaktionen „von der Krise diktiert“ (S. 24) würden, die Art der Krise also den Inhalt der Reaktionen bestimme.

Bereits an dieser Stelle der begrifflichen Konkretisierung ist normativer Sprengstoff angelegt. Für den Bestand der Demokratie ist die existenzielle Frage einer Legitimation bedeutsam, ob bzw. inwieweit die sich entfaltende Krise eine Aushebelung von Regeln mit Verfassungsrang funktional „einfordert“, und wenn ja, mit welcher normativen Begrünung dies im demokratischen Verfahren versehen wird. Oder ob die Verfassung nicht von Krisen ausgehebelt werden darf, zumindest nicht ohne dem Parlament als dem unbestrittenen Herzstück der Demokratie ein mächtiges Veto-Potenzial in die Hände zu geben. Dass bei einer solchen Abwägung das Prinzip der Verhältnismäßigkeit eine zentrale Rolle spielt und auch das Verfahren, wie diese Verhältnismäßigkeit abgewogen werden sollte, dies ist eine fundamentale Herausforderung für die begründete Beurteilung der Pandemiepolitik.

Matthias Lemke gliedert seine Studie sehr übersichtlich. Nach einigen Ausführungen zur begrifflichen Fassung des Ausnahmezustandes werden historische Erörterungen angeführt (Weimar, Grundgesetz der Bundesrepublik, ausgesuchte Länderverfassungen) sowie die bundesdeutsche Corona Politik der ersten Welle in einer fast schon akribisch ausgefüllten Phasenordnung dargestellt (Frühphase, Akutphase, Konsolidierungsphase). Daran anschließend werden sieben Thesen präsentiert, die sowohl aus empirischer als auch aus normativ-demokratietheoretischer Perspektive die Pandemiepolitik Deutschlands beurteilen und bewerten.

Bei den historischen Darstellungen knüpft der Autor an seine bereits publizierten Beiträge zum Thema an. In der Analyse der gegenwärtigen Pandemiepolitik entscheidet sich der Autor für eine feine chronologische Darstellung einzelner Entscheidungen und Entwicklungen in Bund und ausgesuchten Ländern. Diese Darstellung ermöglicht es der Leserschaft, die Entfaltung der Dynamik sehr präzise nachzuverfolgen. Hierin liegt ein kaum zu überschätzender Mehrwert für die Leserschaft, kann sie so doch die einzelnen Entscheidungen und Maßnahmen der Pandemiepolitik sehr gut rekonstruieren.

Der Autor betont, dass das Buchmanuskript am 30. September 2020 geschlossen wurde; vereinzelte Hinweise auf die zweite Welle der Pandemie im Herbst/Winter 2020/21 werden gleichwohl eingestreut. Allerdings sollte diese Studie als dezidierter Beitrag zur ersten Welle der Pandemie gelesen werden. Hier stellt sich mir die Frage, ob Matthias Lemke vor dem Hintergrund der Erfahrungen aus der zweiten Welle Korrekturen seiner eher positiv und zustimmend gehaltenen Einschätzungen und Bewertungen durchführen würde.

Insgesamt sind die Thesen und Urteile von Matthias Lemke gut und abwägend in den einschlägigen Forschungsstand eingebettet. Er führt überzeugend aus, dass jede Krise ein „autoritäres Gelegenheitsfenster“ besitze, das dann von der Exekutive ausgenutzt werden könne. Mit zunehmender Angst (und Unsicherheit) in der Bevölkerung werde die Exekutive immer stärker in Versuchung gebracht, dieses „autoritäre Gelegenheitsfenster“ auszunützen: „Im Angesicht von Angst und Unsicherheit frisst Sicherheit Freiheit“ (S. 228).

Hierbei proklamiert der Autor aber keineswegs ein egoistisches Interesse der Machtmaximierung in den Exekutiven in Bund und Ländern. Im Gegenteil stärke die um sich greifende Angst (und Unsicherheit) in der Bevölkerung insgesamt eine Bereitschaft, Sicherheit über Freiheit zu stellen. Der Autor sieht also weniger die Regierung in der Verantwortung, sondern vielmehr attestiert er eine allgemeine Angst, die schwerlich zu lindern sei. In diesem Punkt unterscheidet sich der Autor von Autoren wie Wolfgang Merkel oder Markus Gabriel, die dezidiert der deutschen Regierung vorwerfen, mit dem „Regieren durch Angst“ (Wolfgang Merkel in der ZEIT vom 1.1.2020) die Demokratie mit der Pandemiepolitik auszuhöhlen.

Lemke sieht vor allem in der föderalen Struktur Deutschlands eine positive Ressource für eine angemessene Krisenpolitik. Er stimmt nicht ein in den vielstimmigen Chor, der eine mangelnde nationale Konzertierung und einen sich bunt entrollenden Teppich unterschiedlicher Pandemiepolitiken in den Ländern (und Landkreisen) ausmacht. Hierbei teilt er die Perspektive vieler juristischer wie politik- oder verwaltungswissenschaftlicher Expertisen, die ja just in einer Pandemie mit lokal divergierenden Infektionsdynamiken eine bessere Reaktionsfähigkeit dezentral und föderal organisierter Gemeinwesen sieht.

In diesem Punkt greifen die Interpretationen von Matthias Lemke meines Erachtens zu kurz. Sicherlich ist die Pandemie ein Zustand allgemeiner Unsicherheit, der durchaus eine Kooperation erfordert, wie sie in einem kooperationsgeneigten Föderalismus wie in Deutschland auch zu erreichen ist. Damit kann Subsidiarität so umgesetzt werden, dass nur die notwendigen Maßnahmen zentral erfolgen, die wichtigsten Maßnahmen aber dezentral nach lokal sich unterschiedlich dynamisierendem Infektionsgeschehen umgesetzt werden. Diese Argumentation des Autors übersieht allerdings, dass der zentralstaatliche Gestaltungswille in Deutschland in der Pandemie sehr groß ist, zu groß vielleicht für eine effiziente und lokal differenzierte Pandemiepolitik. Und diese überbordende Steuerungseuphorie (man denke nur an die Beschlüsse des Bund-Ländergipfels vom 3. März 2021) gründet kaum in unzulänglicher Kommunikation allein, sondern hat ihre Wurzeln im Zusammenspiel von Parteienwettbewerb und Föderalismus bzw. einer expertokratisch und zunehmend technokratisch ausgerichteten Krisenpolitik in Deutschland.

Nach Lemke dürfe ein „autoritärer“ Reflex der Krisenpolitik durchaus nicht auf Dauer die für eine Demokratie notwendigen Kontroversen verhindern. Hierzu müsse aber eine besondere Kommunikationsstrategie zum Einsatz kommen: „Statt weniger und zentralisiert zu kommunizieren, erscheint folglich eine möglichst breit gefächerte, zielgruppenorientierte Kommunikation in der Krise essenziell.“ (Seite 218).

Spätestens an dieser Stelle (These 2 bei Matthias Lemke) keimt der Verdacht auf, dass für den Autor das Problem der Pandemiepolitik vor allem im „Framing“ eines pandemiepolitisch notwendigen „Narrativs“ besteht. Zu wenig werden die institutionellen oder strategischen Rahmenbedingungen daraufhin abgeklopft, wie sie durch die Pandemiepolitik die Angst der Bevölkerung verschärfen. Wie wirken die Einschränkungen der Grundrechte und der mitunter harsche Einsatz von Bußgeldern auf die Einstellungen und Gefühlslagen der Menschen? Es ist mit guten Gründen zu vermuten, dass der „virologische Imperativ“ (Markus Gabriel) der Pandemiepolitik eher Angst schürt. Dies sind dann beste Voraussetzungen für eine demokratieschädigende Politik des „starken Mannes“ bzw. der „starken Frau“, mit der zwar Entschlossenheit und exekutive Durchsetzungsfähigkeit signalisiert wird, die aber eigentlich am Ende des Tages eher Regierungsversagen verhüllt (so argumentiert Lemke zutreffend in seiner These 4).

Krisenpolitik ist die Zeit der Exekutive – aber auch der Konjunktive. Der Rekurs der Politik auf wissenschaftliche Erkenntnisse greift stets dann zu kurz, wenn die Wissenschaft selber keine gesicherten Erkenntnisse zum Infektionsgeschehen oder zu wirksamen Mitteln der Infektionsabwehr bereitstellen kann. Einerseits wird durch die wissenschaftliche Einbettung der Krisenpolitik eine durchaus elitäre virologische Expertokratie eingesetzt, die vermeintliche Wahrheiten in die exekutiven und legislativen Prozesse einspeist, ohne darauf zu verweisen, dass gesichertes Wissen in einer solchen Situation schwerlich vorliegt bzw. noch nicht vorliegen kann. Gefährlich wird dieses nur bruchstückhafte Wissen, wenn es vermischt wird mit dem strategischen Ziel von parteipolitischen Akteuren, sich im Parteienwettbewerb als Krisenmanager zu behaupten.

Stärker als dies Matthias Lemke tut, wäre meines Erachtens zu kritisieren, dass durch den Parteienwettbewerb in Bund und Ländern – 2021 ist Superwahljahr (!) – just das nicht ermöglicht wird, was eine expertokratische und effiziente Pandemiepolitik eigentlich benötigen würde, den Rückschritt demokratischer Parteipolitik (die immer an Wiederwahlen interessiert ist und Wahltermine als Fokus strategischer Überlegungen nicht ausblenden kann) hinter den wissenschaftlichen Sachverstand. Hier hätte dem Buch eine etwas breitere Perspektive auf unterschiedliche Strategien der Pandemiepolitik in anderen europäischen Ländern sehr gut getan. Die Brisanz der schwedischen Pandemiepolitik liegt zum Beispiel gerade darin, dass sich die Politik (zumindest bis Ende 2020) explizit aus der Formulierung von Krisenmaßnahmen heraushielt, vorwiegend darum bemüht war, die von den Expert*innen vorgelegten Maßnahmen zur Pandemiebekämpfung zu ermöglichen sowie deren Folgen aus sozialer und egalitärer Perspektive abzufedern – und hierüber auch bewusst demokratische Kontroversen und Untersuchungskommissionen zuzulassen.

Die deutsche Pandemiepolitik offenbart eher einen „nervösen Staat“ (Tristan Barczak) in einer dezentralen, digitalisierten und freizügigen Sicherheitsgesellschaft. Die Pandemiepolitik in Deutschland zeigt, dass die Exekutive kaum ernsthaft den „Notstand“ ausruft, sondern vielmehr durch eine Vielzahl an Gesetzen und Verordnungen bestrebt ist, eine „Ausnahmezustandsvorsorge“ zu betreiben, bei der zum Beispiel „Ausgangssperren nicht nach Erklärung des Notstands, sondern bereits zur Vermeidung eines solchen verhängt werden“ (Tristan Barczak: Der nervöse Staat, S. 677).

Darin liegt letztlich das Versagen der Oppositionen im Besonderen sowie der Parlamente in Bund und Ländern im Allgemeinen. Die überbordende Regulierungsinflation und durchdringende zentralstaatliche Koordination wurde kaum von oppositionellen Akteuren in Frage gestellt. Hier möchte ich Lemke widersprechen, der ausführt, dass von einer Entmachtung des Parlaments „keine Rede“ sein könne, weil die „Konsensorientierung“ nicht von außen aufgedrängt, sondern „selbstgewählt“ sei (S. 226). Dass eine Exekutive die Kontrolle nicht verlieren will, dies mag ihr rationales (aber auch ein wenig altmodisches) Ziel sein. Aber es müsste Aufgabe der Opposition und der Parlamente sein, diesen steuerungsverliebten Kontrollambitionen Grenzen zu setzen, zumindest dort, wo Freiheitsrechte mit Verfassungsrang über lange Zeit eingeschränkt werden. Versäumt sie es, leidet die demokratische Qualität.

Lemke attestiert, dass die Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen durchaus gewahrt blieb (S. 228). Ferner hätten zumindest die Gerichte unverhältnismäßige Maßnahmen der Exekutive verhindert. Dies mag auf den ersten Blick zutreffen. Allerdings zeitigen langfristige Einschränkungen von Freiheitsrechten eine zermürbende Wirkung auf das Vertrauen in demokratische Politik – wie wir in den Umfragen ablesen können. Deshalb stimme ich den Schlusssätzen von Lemke zu: „Der unterlassene Ausnahmezustand ist die einzige Variante exekutiver Kompetenzerweiterung, die mit der offenen Gesellschaft in Einklang steht. Denn infektiös ist nicht nur das Corona-Virus, sondern auch die autoritäre Versuchung“ (S. 229).

Ich hätte mir lediglich gewünscht, dass der Autor diese „autoritäre Versuchung“ nicht nur auf kommunikative Framings bezogen hätte, sondern auch auf die sich selber regulativ überschätzende Politik der exekutiven Gefahrenabwehr im deutschen Sicherheits- und Vorsorgestaat, die mit ihrer Regulierungsmacht nicht nur demokratische Prozesse aushöhlt, sondern auch das Vertrauen in die deutsche Demokratie mindert, umso stärker, je länger die Pandemie andauert.

Matthias Lemke hat ein wichtiges Buch vorgelegt, das die Debatten zur Pandemiepolitik maßgeblich beeinflussen wird. Abschließend möchte ich dem Autor drei Fragen stellen:

1) Verändern sich Ihre Schlussfolgerungen durch die Pandemiepolitik der zweiten Welle?

2) Müsste ein effizienter Föderalismus nicht in der Lage sein, mit regional unterschiedlichen Maßnahmen auch regional unterschiedliche Infektionsdynamiken gezielter zu bekämpfen? Also bräuchten wir nicht mehr Föderalismus bzw. mehr regionale Ungleichzeitigkeit und weniger zentralstaatliche Steuerung?

3) Tristan Barczak („Der nervöse Staat“) formuliert die These, dass sich in jüngster Zeit der Ausnahmezustand politisch und rechtlich wandelt und wir die Tendenz zu einem „Präventions- und Vorsorgestaat“ beobachten können. Der umtriebige („nervöse“) Staat versuche, jegliches Risiko, jegliche Gefahrenquelle bereits im Vorfeld zu eliminieren, um so „Kontrolle“ zu bewahren und zu demonstrieren. Damit einher gehe aber die Gefahr, dass eine solche präventive und freiheitsgefährdende „Ausnahmezustandsvorsorge“ zur Normalität zu werden drohe, mit allen Einschränkungen von Freiheitsrechten. Wie stehen Sie zu dieser These?

Den Audio-Podcast mit den Antworten auf die Fragen gibt es auf den Seiten des PW-Portals / Stiftung Wissenschaft und Demokratie. (externer Link)

Rezension zu: Matthias Lemke (2021), Deutschland im Notstand? Politik und Recht während der Corona-Krise, Frankfurt(Main)/New York: Campus. ISBN 978-3-593-51341-6. 26,95€.

Ausnahmezustand, 2. Auflage

Jeder Staat kann in eine Notlage (Staatsnotstand) geraten, in der er – durch Verhängung des Ausnahmezustands – das Recht für eine gewisse Zeit suspendieren muss, um mit aller Macht gegen eine existentielle Bedrohung oder gar seine eigene Vernichtung anzugehen. Carl Schmitt hat diesen Zustand als „kommissarische Diktatur“ bezeichnet. Eine solche Lage tritt dann ein, wenn die von der Verfassung vorgegebene Ordnung in Gefahr ist, zerstört oder zumindest grundlegend beeinträchtigt zu werden. Seit der Veröffentlichung der 1. Auflage hat sich das Thema „Ausnahmezustand“ keineswegs erledigt. Vielmehr scheint sich eine neue Form des „permanenten Ausnahmezustandes“ (Agamben) etabliert zu haben. Dieser Entwicklung wird in den Beiträgen zur 2. Auflage nachgegangen.

Der Band enthält unter anderem auch die aktualisierte Version des Artikels von Matthias Lemke zum Ausnahmezustand in Frankreich. Nachfolgend finden sich die Vorbemerkungen zu “Am Rande der Republik – Revisited”:

“Die Ränder der Republik haben sich verschoben. Nachdem dieser Beitrag im Jahr 2013 erstmalig erschienen ist, stand Frankreich der längste Ausnahmezustand in der Geschichte der V. Republik noch bevor. Jene 719 Tage, vom 13.11.2015 bis zum 31.10.2017, machen eine Neubewertung des état d’urgence notwendig. Insofern ist das Erscheinen der zweiten Auflage dieses Bandes eine außerordentlich begrüßenswerte – und gegenwartsdiagnostisch komme ich nicht umhin festzustellen: politisch notwendige – Gelegenheit, die Praxis der kriseninduzierten Expansion der Exekutivkompetenzen im Lichte dessen, was ich an anderer Stelle als Normalisierung des Ausnahmezustandes bezeichnet habe, erneut zu untersuchen.

Im vorliegenden Beitrag konzentriere ich mich auf zwei Dimensionen des Ausnahmezustands in Frankreich: einerseits die Darstellung seiner verfassungsmäßigen Grundlagen, andererseits die Analyse der diskursiven Praktiken, die in der politischen Öffentlichkeit bei seiner Anwendung zum Tragen gekommen sind. Im Vergleich zur ersten Version dieses Beitrages habe ich – neben kleineren Änderung und Korrekturen – zwei bedeutendere Ergänzungen vorgenommen. Ich habe die Definition von Ausnahmezustand präzisiert und eine Analyse der Plausibilisierungspraktiken jener 719 Tage eingefügt, die in Frankreich zuletzt in eine schleichende Normalisierung ausnahmezustandlicher Praktiken gemündet sind.”

Voigt, Rüdiger (Hg.) (2019), Ausnahmezustand. Carl Schmitts Lehre von der kommissarischen Diktatur. 2., aktualisierte Auflage, Baden-Baden: Nomos, 307 S., Broschiert, ISBN 978-3-8487-5705-3, € 39,-.

Demokratie in Gefahr? – Nein!

Ist unsere Demokratie in Gefahr? So lautete die zentrale Frage auf der gestrigen Podiumsdiskussion, die im Rahmen der Veranstaltungsreihe “Bonner Tage der Demokratie” in Malentes Theaterpalast in Bonn stattfand. Die einhellige Meinung der Diskutant_Innen: Nein, ist sie nicht – zumindest derzeit nicht.

Betrachtet man unsere Demokratie, wie sie das Grundgesetz entwirft, als einen Möglichkeitsraum, dann ist dieser nach wie vor durch die Bürger_Innen gestaltbar – aber auch gestaltungsbedürftig, sei es in den politischen Parteien oder in anderen Formaten bürgerschaftlichen Engagements. Insoweit ist unsere Demokratie als permanenter, institutionalisierter Prozess des Politischen kritikwürdig, dabei aber gleichsam abhängig von unserer Intervention. Erst wenn das nicht mehr geht – aktiv in die Gestaltung des Gemeinwesens einzugreifen – dann wäre die Demokratie in Gefahr.

Rund um diese und weitere Aspekte drehte sich die gestrige Podiumsdiskussion mit Caja Thimm, Frank Decker, Matthias Jestaed und Matthias Lemke, moderiert von Asli Sevindim. Auch das Publikum konnte mit Abstimmungskarten und Fragen in die Debatte eingreifen.

Matthias Lemke.
Matthias Lemke und Caja Thimm.
Blick ins Publikum.
Frank Decker und Matthias Jestaed.
Asli Sevindim im Gespräch mit einer Besucherin.
Frank Decker und Matthias Jestaed.

Demokratie in Gefahr?

Anlässlich des 70-jährigen Jubiläums des deutschen Grundgesetzes finden in Bonn derzeit die „Bonner Tage der Demokratie“ statt, eine Veranstaltungsreihe zum deutschen Grundgesetz, an der sich auch die Max Weber Stiftung beteiligt. Matthias Lemke, Politikwissenschaftler und ehemaliger Forschungsstartstipendiat am DHI Paris, wird in diesem Rahmen auf einem Podium am 22. Mai 2019 gemeinsam mit weiteren Experten zur Frage „Demokratie in Gefahr?“ diskutieren. Er hat der Max Weber Stiftung vorab bereits ein paar Fragen zum Thema Demokratie sowie zu seiner Forschung beantwortet.

Herr Lemke, Sie nehmen an der Podiumsdiskussion im Rahmen den Bonner Tage der Demokratie zum Thema „Demokratie in Gefahr?“ teil. 70 Jahre Grundgesetz – das klingt doch nach einer stabilen Demokratie. Oder ist unsere Demokratie in Gefahr?

Das Grundgesetz als Ordnungsrahmen ist außerordentlich stabil – allerdings stellt sich die Frage, welchen Gebrauch die Bürgerinnen und Bürger von diesem Ordnungsrahmen machen: Das Erstarken des Populismus und der problematische Umgang mit der politischen Öffentlichkeit (Alternative Facts, Fake News und Filterblasen) sind alarmierende Zeichen.

Sie forschen zum „Ausnahmezustand“ – wie definieren Sie diesen Begriff?

Unter Ausnahmezustand verstehe ich die „kriseninduzierte Ausweitung von Exekutivkompetenzen“. Was darunter zu verstehen ist und warum das für die Demokratie gefährlich werden kann habe ich zuletzt in meinem Beitrag „ What does state of exception mean?“ in der Ausgabe 4/2018 der Zeitschrift für Politikwissenschaft ausgeführt.

Auch das Grundgesetz berücksichtigt Ausnahmezustände, die Notstandsgesetze, die dem Grundgesetz 1968 hinzugefügt wurden und im Ausnahmezustand Grundrechte einschränken können. Sie stießen auf massiven gesellschaftlichen Protest. Braucht eine Demokratie Notstandsgesetze?

Erstaunlicherweise verfügt die weit überwiegende Mehrheit der etablierten Demokratien weltweit über das Instrument des Ausnahmezustands. Regelmäßig lässt sich bei seiner Anwendung beobachten – jüngst in Frankreich oder besonders extrem in der Türkei – , dass mit jeder Anwendung eine signifikante und mitunter auch sehr nachhaltige Beeinträchtigung von Grundrechten einher geht. Vielleicht wäre es aus dieser Warte betrachtet klüger, auf den Ausnahmezustand zu verzichten.

Wie beurteilen Sie vor dem Hintergrund Ihrer Forschung die aktuelle Lage der Demokratie in Europa?

Die zwei Fälle europäischer Demokratien, die mir vor dem Hintergrund meiner Forschung derzeit besonders wichtig sind, sind Frankreich und die Türkei. Während Frankreich nach den Terroranschlägen der letzten Jahre nach wie vor eine stabile Demokratie ist, ist dies im Falle der Türkei nicht mehr gegeben. Die Demokratie im Ausnahmezustand ist unter Druck – und zwar sehr massiv.

Podiumsdiskussion „Demokratie in Gefahr?“, 22. Mai 2019, 19:30 Uhr, Malentes Theaterpalast, Bonn. Anmeldung hier.

Dieser Beitrag erschien zuerst am 13.5.2019 auf dem Blog “Geisteswissenschaften als Beruf – gab.hypotheses.org” der Max-Weber-Stiftung.

Ausnahmezustand (Staatsverständnisse Bd. 57) – 2. Auflage

Der von Rüdiger Voigt herausgegebene Band Ausnahmezustand. Carl Schmitts Lehre von der kommissarischen Diktatur geht in die 2. Auflage. Die erste Auflage war 2013 erschienen. Zwischen dem Termin der Erstveröffentlichung und heute liegt der mit 719 Tagen längste Ausnahmezustand, den Frankreich bislang erlebt hat. Dementsprechend gibt es zu meinem Beitrag “Am Rande der Republik. Ausnahmezustände und Dekolonisierungskonflikte in der V. Französischen Republik” einen nicht unerheblichen Überarbeitungsbedarf. Hierzu folgende, noch unverbindliche Vorüberlegungen aus dem Manuskript zur 2. Auflage:

“Die Ränder der Republik haben sich verschoben. Als dieser Beitrag im Jahr 2013 erstmalig erschienen war, stand Frankreich der längste Ausnahmezustand in der Geschichte der V. Republik noch bevor. Jene 719 Tage, vom 13.11.2015 bis zum 31.10.2017^[1], machen eine Neubewertung des état d’urgencenotwendig. Insofern ist das Erscheinen der zweiten Auflage dieses Bandes eine außerordentlich begrüßenswerte – und gegenwartsdiagnostisch komme ich nicht umhin festzustellen: politisch notwendige – Gelegenheit, die Praxis der kriseninduzierten Expansion der Exekutivkompetenzen im Lichte dessen, was ich an anderer Stelle^[2]als Normalisierung des Ausnahmezustandes bezeichnet habe, erneut zu untersuchen.^[3]

Der geplante Titel des Aufsatzes lautet: “Am Rande der Republik – Revisited. Ausnahmezustände ~~und Dekolonisierungskonflikte~~ und die Behauptung existenzieller Äußerlichkeit in der V. Französischen Republik”. Sobald der Band erschienen ist, wird hier nachberichtet.

^[1] Vgl. Lemke 2017, 246-256; Mbongo 2017, Jobard 2018.

^[2] Vgl. Lemke 2018b. Die Frage, wie eine kritische, internationale vergleichende Analyse der Plausibilisierungspraktiken und Normalisierungstendenzen des Ausnahmezustandes inhaltlich und methodologisch aussehen kann, nach wie vor nicht hinreichend beantwortet. Dementsprechend fehlt es an einschlägigen, interdisziplinär angelegten Studien.

^[3] Frankreich ist hierfür ein idealer Forschungsgegenstand. Denn es hat unter den Mitgliedsstaaten der Europäischen Union nicht bloß eine punktuelle – wie das etwa auch in Spanien oder in Großbritannien der Fall war –, sondern eine langfristige, wiederholte Anwendung des Ausnahmezustands erlebt. Trotz einer knapp zweijährigen Phase des Ausnahmezustandes ist die Republik – wie ich erläutern werde – in ihrem demokratisch-rechtsstaatlichen Bestand letztlich weitgehend intakt geblieben. Anders stellt sich der Fall in der Türkei dar, wo nach einem gescheiterten Militärputsch vom 15. auf den 16.7.2016 eine tiefgreifende Verfassungsänderung durchgesetzt wurde, die Präsident Erdogan einen signifikanten Zuwachs an Kompetenzen eingebracht hat. Warum es in der Türkei im Ausnahmezustand zu einer autokratischen Wende gekommen ist, in Frankreich aber nicht, ist eine überaus relevante Frage, die in der gegenwärtigen Ausnahmezustandsforschung noch nicht hinreichend adressiert worden ist.

719 Tage: Frankreich von der Normalität zur Ausnahme – und zurück?

In der kommenden Ausgabe 2018/2019 des Jahrbuchs Öffentliche Sicherheit (JBÖS) findet sich unter anderem ein Beitrag von Matthias Lemke zur Normalisierung des Ausnahmezustandes. Der Band erscheint voraussichtlich im März 2019. Nachstehend findet sich die leicht gekürzte Einleitung des Beitrages.

“Wie misst man die Normalisierung des Ausnahmezustandes?

Siebenhundertneunzehn Tage – für knapp zwei Jahre war der längste durchgehende Ausnahmezustand in Kraft, den Frankreich nach dem Zweiten Weltkrieg gesehen hat. Von Präsident François Hollande noch während der Anschläge des 13.11.2015 verhängt, galt er bis zum 31.10.2017, als Emmanuel Macron das Amt bereits übernommen hatte. Diese knapp zwei Jahre waren für die Französische Republik besondere Jahre, und das in zweierlei Hinsicht: Zum einen wurde das Land in bisher ungekannter Intensität von einer Serie islamistisch motivierten Terrorismus erschüttert; zum anderen veränderte sich in dieser Zeit auch die Republik selbst.

Bei genauerer Betrachtung lässt sich die erste dieser beiden Aussagen relativ leicht mit Belegen untermauern. Die Bilder der Attentate – vom Bataclan bis Nizza – haben sich ins kollektive Gedächtnis eingebrannt – eine blutverschmierte Tanzfläche, ein von Einschusslöchern durchsiebter LKW. Und das waren nur die großen Ereignisse. Etliche kleinere Attentate, die – so die zynische, aber durchaus zutreffende Kalkulation des Terrorismus – wegen geringerer Opferzahlen auch weniger öffentliche Aufmerksamkeit erfahren haben, gehören genauso zur Bilanz jener Monate.

Wesentlich schwieriger zu belegen ist die zweite Aussage, nämlich die Diagnose, der Ausnahmezustand habe Frankreich, die französische Gesellschaft, aber eben auch das politische Gefüge des Landes, habe die Republik nachhaltig verändert. Kern dieser Diagnose ist die Annahme, dass nach Ablauf der siebenhundertneunzehn Tage Ausnahmezustand nicht einfach wieder Normalität eingekehrt ist, vor allem nicht die Normalität, wie sie vor dem 13.11.2015 Bestand hatte. Vielmehr scheint die Französische Republik seit dem 1.11.2017 eine andere zu sein. Diese Veränderung ist mehr als eine gefühlte, auch sie lässt sich anhand harter Fakten belegen, etwa anhand der Reform des Gesetzes über die innere Sicherheit, die unmittelbar im Anschluss an die Aufhebung des Ausnahmezustandes in Kraft trat. Aber reicht das aus, um eine Entwicklung, um einen Prozess zu beschreiben – und vor allem auch: um ihn zu erklären –, an dessen Ende das steht, was Kritiker als die “Normalisierung des Ausnahmezustandes” bezeichnen?

Schon anhand dieser knappen Überlegungen wird deutlich, dass eine Bilanz jener siebenhundertneunzehn Tage ein komplexes Unterfangen ist, das zwei wichtige Problemfelder miteinander zu verknüpfen hat: das der Ereignisse und das ihrer Bewertung in normativ-demokratischer Perspektive. Oder, um es als Analyseproblem zu formulieren: Wie beobachtet, wie bemisst man den Prozess der Normalisierung eines Ausnahmezustandes? […]

Hierzu unternimmt der Beitrag folgende drei Schritte: Nach einer Definition des Begriffs Ausnahmezustand folgt eine Analyse seiner Anwendung in Frankreich zwischen 2015 und 2017, die die Dimensionen Zeit, politische Öffentlichkeit, Recht und Praxis zumindest exemplarisch erschließt. Abschließend gilt es, die einzelnen Befunde in einer kritischen Bewertung zusammenzuführen. […]”

Vorschlag zur Zitierweise: Lemke, Matthias (2019): 719 Tage. Frankreich von der Normalität zur ausnähme – und zurück? In: Jahrbuch Öffentliche Sicherheit (JBÖS), 2018/19, 513-533.

First glimpse on cover of ZPol-Issue 4/2018 “New Normality?”

Here it is – the cover of the upcoming issue 4/2018 of the German Journal of Political Science. Coming out a year after our #StatEx2017-conference in Paris, it offers the written and revised versions of a big part of the contributions presented at the German Historical Institute, as well as some new articles. We are very excited and looking forward to comments and further discussions.

ZPol 4/2018-Cover “New Normality? State of Exception as Contemporary Government Technique”.

The issue is currently in production. As soon as the digital and printed versions are available, we will inform you here. For more information, click on the cover. You will be re-directed to the ZPol-Homepage.

New Normality? Perspectives on Contemporary Research on State of Exception

With the following text, we finally publish the concluding chapter of the forthcoming issue Matthias Lemke / Ece Göztepe / Olivier Cahn (Ed.), New Normality? State of Emergency as Contemporary Government Technique. The editors are happy to present this last piece of the outcome of the #StatEx-2017-Conference which was held in Paris at the German Historical Institute one year ago. The concluding chapter will be published – together with the other articles already presented on this blog – online first as the 4/2018-issue of the German Journal of Political Science. We wish to thank all the contributing authors as well as the Fritz-Thyssen-Foundation (Cologne), the Foundation for Science and Democracy (Kiel), the Minerva Center for the Rule of Law under Extreme Conditions (Haifa) and the Goethe Institute in Paris for their precious support.

1. Some general considerations

As the contributions to this volume show, state of exception (SoE) is and has been a crucial phenomenon in governing modern and accordingly complex democratic societies. Being an important tool for crisis response, the practice of SoE occurs in situations when democratic societies are extremely vulnerable. Such vulnerability may exist due to internal or external threats, real or perceived threats, man-made or non-man-made threats. They can also crop up when societies are, generally speaking, exposed to significant change.

Therefore, SoE, as an instrument of crisis governance, has a fundamental impact on societies when they are in a fragile condition. Literally taken as a governance technique, SoE does not deal with fundamental crisis. By introducing far-reaching changes to the given political, institutional, and legal order, it can be seen as a veritable game-changer with regard to democratic foundations. What is striking is its ambivalence: SoE as a tool—in a very technical sense of the term—can resolve critical crisis situations that would otherwise have overstrained the existing political order. It can also serve as a door-opener by introducing fundamental changes to an authoritarian political system. It is in between these two extremes where the political capacity of SoE unfolds.

Taken together, these two elements—the omnipresence of SoE in contemporary democracies and its ambivalence regarding the purposes in which it might be used—require close and continued monitoring of techniques that rely on the enlargement of the executive’s competences. This leads to the following questions: How is it possible to organize such monitoring? What developments should it consider and what issues are the most important?

2. Monitoring SoE: Six theses

Monitoring the contemporary use of SoE as a government technique is a complex task. Owing to a variety of existing cases, it seems inappropriate to come up with a general research strategy that claims to cover all of them. Instead, we would like to propose six theses that, as we hope, may inspire future work on SoE.

The concept of SoE is not limited to the era of the modern state. Existing research on SoE generally admits that the Roman dictatorship was some sort of a predecessor of enlarged executive competences. Transferred to modern times by Machiavelli, the idea of suspending a given constitutional framework for enhancing its crisis intervention capacities can be traced back to the idea of the modern state. What is largely missing in this reconstruction is the whole period between the end of the classical era of the Roman Republic and the Italian Renaissance. Attempts to identify functional equivalents to the SoE in the Middle Ages—as Petra Schulte has shown regarding the term necessitas—may be fruitful to understand the rationale behind SoE beyond a developed, complex, and therefore, modern statehood.

SoE must not be reduced to legal issues. Of course, SoE is embedded in the constitutional or legal order of the state. Therefore, its legal layout is indispensable when it comes to analysing the specific form of a SoE. Anyway, the analysis should not stop there. The legal dimension of SoE often limits itself to the form of crisis intervention. But it often fails to fully grasp the performative dimension—the use that a specific government at a specific point in time makes of the given legal provisions.

Analysing language patterns of SoE is crucial. When it comes to opening the performative dimension of SoE, analysing language patterns is of utmost importance. Language patterns here means the way stakeholders argue or try to persuade the political public before, during, or after an emergency. Stakeholders are political decision-makers, but their critics are inside or outside the institutions of the political system. The analysis of language patterns should aim at the arguments or justifications issued in favour or against the application of a SoE as well as at the changes and volatility of these statements. Qualitative approaches will significantly enhance the understanding of the political dimension of SoE.

Considering the temporal dimensions of SoE is important. As already implicitly stated above, the analysis of SoE must not be limited to the timeframe covering nothing but the application of SoE. Not always, but very often, the application of a SoE knows a specific historical, political, environmental, or social record. It is, therefore, crucial to consider what one may call the the pre-existing conditions of a SoE. These might help to understand why a SoE in a specific situation was applied, although the same conditions at another point in time did not lead to the suspension of fundamental rights. Also, if the SoE can transform a democratic political system into an authoritarian one, the consecutive steps towards this degradation of a political culture require close monitoring. Taken together, any analysis of SoE must consider its pre-existing conditions and outcome.

Comparison matters. One may wonder why some political systems face a severe crisis proclaim a SoE and then, after the crisis is over, return to the normal, while others do not and become authoritarian. Existing studies very often limit themselves to one single case instead of comparing various applications of SoE over time or in different countries. Future studies should commit themselves to a comparative approach. This may help to identify specific constellations, risks, institutional, or political patterns that more or less lead towards a fundamental transformation of a democratic political system during the application of a SoE.

Normalization matters. Current cases of the application of a SoE show that respecting a strict timeframe of enhanced executive capacities and suspended fundamental rights is becoming less and less common. Even more, governments for months and years refrain from ending SoE regimes. When a SoE is terminated, this goes along with the transfer of important emergency provisions into the normal legal framework. One of the most difficult and most exiting questions is: Why is this? Why does it seem to become more and more difficult for governments to just end the emergency regime? Why do they consider it necessary to have access to the enhanced capacities of crisis intervention when a SoE is not applied? How do they justify that need? And finally, if the exception becomes the new normality, what is then normality?

These six theses do not need to be—and certainly cannot—be integrated into one single study. The methodological and disciplinary perspectives they require are too diverse. But they may serve as an orientation towards a contemporary study of SoE as a government technique in a broad sense—it means that an interdisciplinary project certainly needs more and ongoing attention.

3. Has the SoE become a ‘new normality’?

This volume started with the general assumption that SoE is on everyone’s lips. The various articles we have brought together have shown that—from an interdisciplinary, scientific point of view—this diagnosis is surely true. One can clearly see an increasing number of studies on SoE within the last years. They legal studies and constitutional right via philosophy to political sciences and sociology, from history to the history of ideas. Seen from an epistemological point of view, they reach from empirical via comparative up to critical normative perspectives. For all these fields with their various approaches, analysing SoE has already become an important preoccupation.

But if we look beyond this research-centred impression beyond the academic world, what about the relevance of SoE for the political practice of contemporary democracies? Is SoE really that important? Does it endanger the rule of law or even fundamentals of democracy itself? Giving an answer to these question is not so easy.

On the one hand, SoE was, is, and will be an indispensable institutional mechanism for crisis intervention. As of now, far more than 95 per cent of established democracies worldwide know constitutional provisions or legal rules for this purpose. Seeing it pragmatically, one must admit that as long as unforeseen events with the potential to expose democratic political systems to an existential threat will occur, the executive will have no reason to give up this tool. This is because the core function of the modern state is to protect its citizens. It seems almost tautological that it can only fulfil this function if it stays intact. There, the state and the acting government must dispose of appropriate tools to protect itself and its citizens even in situations that go far beyond the legal limits of the existing constitutional or legal order and the limits established by them: necessitas non habet legem.

On the other hand, given the current practice of democratic crisis intervention before, during, and after the application of emergency regimes, one aspect needs some more consideration. This aspect points to the trigger of the SoE itself: What is a crisis? Or, to be more precise: How do we frame a crisis situation and how do we legitimize the ultimate need for suspending fundamental legal norms and/or civil rights? To this end, it seems that the role of the political public is crucial when it comes to prevention of the anti-democratic force of an emergency regime. If, as it seems to be the case for contemporary democracies,

– the political public adopts a more and more hostile pattern;

– the segregation of the political sphere into a plurality of filter bubbles continues;

– the willingness to accept so-called alternative facts as a legitimate description of political, social, and economic reality;

– the acceptance of a friend–enemy distinction or other simplification as sufficient explanation for complex problems goes on,

then there is a strongly increased likelihood for the success of governments intending to use SoE provisions for their own interests such as the long-term enhancement of their own influence at the expense of fundamental rights and separation of powers. A continued failure of the political public will enhance the chances for those governments to successfully create an image of constant threat, which makes it possible to use extensive use of emergency provisions plausible and more and more uncontested.

Looking back to the first two decades of the 21^stcentury, the use of SoE in well- established democracies has clearly become a more and more frequent practice. This was often—for example, after the 9/11 attacks in the US or after the terrorist attacks on 11/13 in Paris—for good or at least for understandable reasons. What we can also observe is that SoE is not only applied after terror attacks or turmoil, but also in other cases like environmental or climate change issues or labour disputes. As the contexts that trigger the applications of SoE vary more and more, its timeframe grows. In recent years, SoE shows a clear tendency to remain in effect for even longer periods and to be maintained (at least in some of its provisions) even after the crisis is over.Given these patterns, SoE seems to be moving away from being a tool provided in emergency situations which is reserved for exceptional use only. Instead, the restraints to use it get weaker, which makes the SoE—in the medium or perhaps in the long run—a normal instrument for governing democracies. This is the point when we should once again emphasize a question that we have already come up with: If the exception is the new normality, what is then normality?