Klimawandel und seine Folgen dominieren derzeit die nationalen wie internationalen Schlagzeilen: Immer mehr Städte weltweit erklären den Klimanotstand. In Deutschland geriet die Klimapolitik ins Zentrum des Europawahlkampfes, nachdem der Youtuber Rezo der Regierungskoalition Uninformiertet in Sachen Umweltpolitik sowie Versagen und Untätigkeit im Kampf gegen den Klimawandel vorgeworfen hat. Auf globaler Ebene hatte zuvor schon die von Greta Thunberg maßgeblich initiierte #FridaysforFuture Bewegung mit Macht die Dringlichkeit konkreten klimapolitischen Engagements in den Fokus der politischen Öffentlichkeit gerückt.
In demokratietheoretischer wie -praktischer Perspektive stellt sich vor diesem Hintergrund die Frage, ob der immer offenkundiger werdenden Dringlichkeit klimapolitischen Handelns mit den institutionalisierten Entscheidungsprozessen repräsentativer Demokratien überhaupt angemessen und noch dazu rechtzeitig beizukommen ist. Mit anderen Worten: Erzwingt die Dringlichkeit des Klimawandels nicht geradezu den Ausnahmezustand? Was aus europäischer Perspektive alarmistisch klingen mag, ist in anderen Teilen der Welt bereits Realität, etwa auf den Marshall-Inseln. Dort nutzt die Regierung seit über zehn Jahren unter Verweis auf die Verletzlichkeit und Fragilität des eigenen Ökosystems Ausnahmezustände, um die Folgen des steigenden Meeresspiegels, der Bodenerosion und der zunehmenden Versalzung vorhandener Trinkwasserressourcen einzudämmen.
Aus gegebenem Anlass stelle ich daher nachfolgend das – leicht gekürzte – Kapitel zu den Marshall-Inseln aus meinem 2017 erschienenen Buch “Demokratie im Ausnahmezustand” online zur Verfügung. Hinsichtlich der zitierten Sekundärliteratur sei auf das Literaturverzeichnis des Buches verwiesen.
Das Zentrum von Majuro, der Hauptstadt der Marshall-Inseln[1], liegt auf dem gleichnamigen, aus 64 Inseln bestehenden Atoll im Pazifischen Ozean, circa 3.000 Kilometer nordöstlich von Papua-Neuguinea. Das Land, auf dem Ende 2012 circa 55.000 Menschen lebten, erhebt sich im Schnitt drei Fuß über den Meeresspiegel. Das entspricht einer mittleren Höhe von knapp einem Meter. Als am 25.12.2008 weite Teile der Stadt wegen starken Wellenganges und gezeitenbedingten Hochwassers überflutet wurden, rief die Regierung den Ausnahmezustand aus. Dieser verdient insofern besondere Beachtung, weil hier – und in den Folgejahren immer wieder, wenn auch in jeweils spezifischer Erscheinungsform – eine anthropogen induzierte, ökologische Katastrophe das Plausibilisierungsmuster der eigenen Verletzlichkeit nach sich zieht.
In abgeschwächter Form war dieses Muster bereits im Zusammenhang mit der Katastrophe um den Hurrikan Katrina in den USA angeklungen. Auch dort wurde auf die im Zuge des Sturms erlittenen Schäden und Verwüstungen verwiesen, wobei durch diese Verweise lediglich die Brücke zur eigentlich tragenden Forderung nach zeitlich – und damit letztlich: ökonomisch effizientem Handeln konstruiert wurde.[2] Im Falle der Marshall-Inseln stellt sich die Lage noch einmal anders dar:
“Die Bewohner der Marshallinseln haben so gut wie nichts zur Erderwärmung beigetragen, aber sie sehen die unumkehrbaren Folgen schon jetzt vor ihrer Haustüre. Sie sehen, wie der Ozean das knappe Land vom Ufer frisst und die Fundamente ihrer Häuser untergräbt. Sie sehen, wie sein Salz die Böden zerstört und die Brotfruchtbäume vertrocknen lässt. Sie ahnen, dass ihre Heimat spätestens in ein paar Jahrzehnten unbewohnbar sein wird. Der Meeresspiegel steigt schon jetzt Jahr für Jahr um mehr als drei Millimeter. Bis zum Jahr 2100 können es mehr als 80 Zentimeter sein, befürchtet der Weltklimarat. Für die Marshallinseln wäre das schon viel zu viel. Bei 62 Zentimetern lägen weite Teile der Hauptstadt unter Wasser.”
Süddeutsche Zeitung 2015: Kap. 3
Mit anderen Inselgruppen im Pazifischen Ozean gehören die Marshall-Inseln zu jenen Staaten, die wegen des ansteigenden Meeresspiegels massiv bedroht sind. In Folge des anthropogenen Klimawandels erodiert ihr Staatsgebiet, es wird weggeschwemmt oder geht unter. Damit erweisen sich die Konsequenzen, die aus nicht einmal besonders schweren Stürmen, in Verbindung mit dem Klimawandel erwachsen, für den Staat als existenziell. Es ist diese existenzielle, sich erwartbar weiter verschlimmernde und zeitlich entgrenzte, nicht bloß situative Verletzlichkeit, die im Unterschied zur Situation in New Orleans 2005 zur Plausibilisierung der Notwendigkeit eines Ausnahmezustandes herangezogen wird.
Noch eine weitere Dimension des hier vorliegenden Plausibilisierungsmusters scheint beachtenswert: In dem Maße, wie sich mit dieser existenziellen Verletzlichkeit die Vernichtung des gesamten Staatsgebietes abzeichnet, berührt der Ausnahmezustand auf den Marshall-Inseln nicht nur innerstaatliche Rechtsgüter – er avanciert zugleich zu einer Angelegenheit von internationaler Bedeutung.[3]
Rechtsgrundlagen
Die Verfassung der Marshall-Inseln vom 1.5.1979 legt in Artikel V, Sektion 1, Satz 3(e) fest, dass das als Kollegialorgan wirkende Exekutivkabinett dafür zuständig ist “such provision as may be reasonable and necessary for the security of the Republic” zu treffen. Neben dieser allgemein gehaltenen, der Exekutive auferlegten Verpflichtung zur Wahrung öffentlicher Sicherheit, enthält der Marshall Islands Revised Code in der aktuell gültigen Fassung von 2012 mit dem Emergencies Act von 1979[4] (vgl. 7 MIRC Ch 11, 283–4) eine detailliertere, wenn auch vergleichsweise knapp gehaltene Verfahrensanweisung für die Ausrufung eines nationalen Ausnahmezustandes.[5]
Der am 22.6.1979 in Kraft getretene Emergencies Act definiert das Vorliegen einer einschlägigen Krise und regelt die Zuständigkeiten, die Geltungsdauer und Kontrollmöglichkeiten für den Fall eines Ausnahmezustandes. Eine Situation, in der ein Ausnahmezustand ausgerufen werden kann, liegt nach §1102, Satz 1, dann vor, wenn Leben, Gesundheit oder Eigentum bedroht sind.[6] Das Vorliegen einer solchen Bedrohung wird durch den Präsidenten, oder, sollte dieser verhindert sein, durch das Exekutivkabinett, festgestellt. Eine weitere Ausdifferenzierung von Ausnahmezuständen oder die nähere Bestimmung der für die Feststellung des Vorliegens einer besonders schweren Krise einschlägigen Kriterien findet, wie in den entsprechenden Regelungen anderer Staaten auch, nicht statt. Im Anschluss an die Feststellung des Vorliegens einer schwerwiegenden Krise wird der Ausnahmezustand öffentlich erklärt, wobei die Entscheidungsgründe oder der konkrete Gefährdungshorizont darzulegen ist.
Einmal öffentlich erklärt, ist die Geltungsdauer des Ausnahmezustandes zeitlich limitiert. Dieses Zeitregime, das klassischerweise als Kontrollmechanismus gegen ausufernde Exekutivkompetenzen zu verstehen ist, unterscheidet zwei Fälle, wobei jeweils dem Parlament – der Nitijela – eine zentrale Rolle zukommt: (1) Verhängt die Exekutive einen Ausnahmezustand während das Parlament noch in der Lage ist zusammenzutreten (§1102, Satz 2a), so erlischt der Ausnahmezustand, wenn das Parlament seiner Verhängung nicht zustimmt, nach Ablauf von zehn Tagen; stimmt das Parlament seiner Ausrufung zu, so gilt der Ausnahmezustand für maximal zwölf Monate. (2) Verhängt die Exekutive den Ausnahmezustand, während das Parlament nicht mehr zusammentreten kann (§1102, Satz 2b), so läuft dessen Geltung 31 Tage nach seiner Ausrufung ab; sollte das Parlament zwischenzeitlich doch zusammenkommen können, so gilt das vorstehend beschriebene Verfahren. Beide Regelungen befristen zwar die Geltungsdauer eines Ausnahezustandes in Abhängigkeit der Zustimmung durch die Legislative. Insofern es jedoch – im Unterschied etwa zur Situation in Deutschland – der Exekutive vorbehalten bleibt, den Ausnahmezustand zu verhängen, kann diese, zumindest theoretisch, immer wieder eine gravierende Krisensituation erklären und ausnahmezustandliche Maßnahmen quasi auf Dauer stellen. Durch die vom Gesetz geforderte, systematische Einbeziehung der Legislative in die Ausnahmepraxis, die eines zustimmenden Votums durch das Parlament bedarf, erscheint die Gefahr einer solchen Perpetuierung jedoch weniger wahrscheinlich, als dies der Fall wäre, würde ein solcher Mechanismus fehlen. Andererseits betont der Emergencies Act(§1102, Satz 5) explizit, dass es der Exekutive unbenommen ist, selbst während eines in Geltung befindlichen Ausnahmezustandes einen weiteren Ausnahmezustand zu verhängen, ohne dabei irgendwelche Vorgaben zeitlicher, inhaltlicher oder sonstiger Art zu machen.
Insofern können die Regelungen zum Ausnahmezustand, wie sie der Emergencies Act der Marshall-Inseln vorsieht, als exekutiv-freundlich eingestuft werden. Zwar sind entsprechende Maßnahmen der Exekutive von der Zustimmung der Legislative abhängig, jedoch erscheint dieser Kontrollmechanismus letztlich als eine pro forma Regelung. Hierfür sprechen zwei Befunde: Einerseits sind die Sprache und die konkreten rechtlichen Ausführungen zum Ausnahmezustand vage gehalten, was dem Umstand geschuldet sein mag, dass sich konkrete Krisenlagen, die den Ausnahmezustand erfordern, nicht a priori rechtlich festlegen lassen. Andererseits entsteht so ein weiter Spielraum für die Exekutive, konkrete Krisensituationen als derart existenziell zu plausibilisieren, sodass die Verhängung eines Ausnahmezustandes alternativlos erscheint. Auch legen die institutionellen Verfahrensrichtlinien fest, dass die Exekutive jederzeit die Oberhoheit über die Erklärung des Ausnahmezustandes behält, sowohl was Inhalt, Zeitpunkt als auch Häufigkeit anbelangt. Damit ist sie formal in die Lage versetzt, Restriktions- und Kontrollmaßnahmen der Legislative, also die Verweigerung der Zustimmung zu den von der Exekutive verhängten Maßnahmen, auszuhebeln.
Ökologischer Ausnahmezustand: Verletzlichkeit
Auf Basis dieser rechtlichen Bestimmungen kann in jüngster Vergangenheit eine signifikante Häufung der Ausrufung ökologisch induzierter Ausnahmezustände auf den Marshall-Inseln festgestellt werden.[7] Bereits eine grobe zeitliche Übersicht zeigt, dass die Exekutive in den knapp 8 Jahren von Dezember 2008 bis Juni 2016 mindestens sechs mehrmonatige Ausnahmezustände verhängt hat, die in direktem (Flut- und Wetterereignisse) oder indirektem (Erkrankungen, Epidemien, Trinkwasserknappheit etc.) Zusammenhang mit dem anthropogenen Klimawandel stehen. […]
In der Zusammenschau dieser Ereignisse wird ein enger Zusammenhang zwischen wetter- oder gezeitenbedingten Ereignissen und weiteren, das Leben der Menschen unmittelbar beeinflussenden Folgen deutlich. Im fragilen Ökosystem der Marshall-Inseln, in dem wegen der geographischen Bedingungen schon kleinste klimatische Veränderungen massive Folgen nach sich ziehen, erlangen diese schnell eine existenzielle Dimension. Flutbedingte Landerosion oder Trinkwasserverschmutzung durch Salzeintrag sowie die Zerstörung agrarischer Anbauflächen bedrohen die Lebensgrundlage der Menschen unmittelbar. Das gilt auch für die klimabedingte Begünstigung der Entstehung und Verbreitung von Krankheiten. Mittelbare Bedrohungen liegen – in unterschiedlicher Reichweite – vor, wenn Infrastrukturen, wie Dämme, Straßen, Häuser oder Mülldeponien, überflutet und dadurch entweder zerstört oder unbrauchbar gemacht werden. Alle diese Ereignisse stellen Situationen dar, in denen Leben, Gesundheit oder Eigentum der auf den Inseln lebenden Menschen bedroht sind. Für die Exekutive ist damit nach §1102, Satz 1 des Emergency Actseine Intervention in Form der Ausrufung eines Ausnahmezustandes nicht nur möglich, sondern geboten. Je nach zeitlicher Dichte der Ereignisse folgen entsprechende Ausrufungsanlässe nicht nur aufeinander, sie überlagern sich, wie im Jahr 2013 beim Zusammentreffen von Dürre und gezeitenbedingter Überflutung zu beobachten war.
So entsteht ein Ereignishorizont, in dem situative und fundamentale Ursachenbündel eskalierend zusammenwirken. Dabei handelt es sich in den vergangenen Jahren, was die situativen Ursachen anbelangt, einerseits um beinahe permanent gegebene Krisen- und Katastrophenszenarien, die immer wieder neue, konkrete Anlässe für die Ausrufung von Ausnahmezuständen geliefert haben. Diese situativ-dynamische Komponente des Ereignishorizonts wird durch eine fundamental-statische ergänzt. Diese setzt sich aus den geographischen Besonderheiten der Inselgruppe zusammen – kaum signifikante Erhebungen, Verletzlichkeit der Küstenlinie, räumliche Abgeschiedenheit, Ressourcenknappheit. Beide Komponenten wirken synergetisch, sodass sich die jeweils konkreten Krisen nicht nur verschärfen, sondern, mit Blick auf ihre proaktive Lösbarkeit oder zumindest Milderung, als unausweichlich erscheinen müssen. Die Synergie beider Komponenten mündet somit für die politisch Verantwortlichen und ihren Auftrag der Gewährung von Schutz für die Bevölkerung in ein Dilemma. Denn durch die sich immer weiter verschärfende Krise zerrinnt unweigerlich eines der Fundamente souveräner Staatlichkeit: das eigene Territorium. Dieses Dilemma, in dessen Zentrum sich ein absehbar und unverschuldet ohne eigenes Land dastehender Staat befindet, wurde seit 2008 wiederholt in verschiedenen Kontexten kommuniziert. Es kann als Plausibilisierungsmuster der Verletzlichkeitzusammengefasst werden.
Politische Entscheidungsträger, insbesondere Vertreter der Exekutive, haben es insbesondere im internationalen Kontext verwendet, um die Gebotenheit der jeweiligen Ausnahmezustände zu legitimieren und um internationale Hilfe zu mobilisieren. Folgende zwei Beispiele illustrieren seine Anwednung. In einer Rede vor der Generalversammlung der Vereinten Nationenam 24.9.2009 führte der amtierende Präsident Litokwa Tomeing mit Blick auf die damals anstehenden Entscheidungen im Rahmen des Klimagipfels in Kopenhagen aus:
“I believe that the success of Copenhagen will be ultimately judged by the extent to which small, low-lying island States — the most vulnerable — will feel a sense of guaranteed safety and security. For, in our interdependent global community, the moral duty of the collective must always be the protection of the weak and the most vulnerable.”
Tomeing 2009: 51
Phillip H. Muller, UN-Botschafter der Marshall-Inseln, äußerte sich bereits etwas früher in einer Rede am 3.6.2009, ebenfalls vor den Vereinten Nationen. Anlässlich der anstehenden Verabschiedung der UN-Resolution Climate and its possible security implications[8] stellte er an zentraler Stelle und mit identischem Wording fest:
“We find some of the strongest support for our survival in the principles of the UN Charter, and in its commitment to fundamental freedoms, and in the respective mandates of the relevant organs, including that of the Security Council in addressing security issues. Yet it is also inarguably within customary international law that, as with all member nations, we are bound to commit to the continued existence and survival of the most vulnerable among us. We wish to thank member nations for their support in arriving at a consensus on this resolution. The Republic of the Marshall Islands again expresses its gratitude for the awareness and commitment by all nations to this vital issue.”
Muller 2009
Beide Einlassungen zeigen exemplarisch[9], dass der Begriff Vulnerability, der im Deutschen mit Verletzlichkeit oder Verwundbarkeit, mit (Schaden-) Anfälligkeit oder Angreifbarkeit übersetzt werden kann, im öffentlichen Diskurs der Marshall-Inseln mehrere Funktionen erfüllt. Zunächst dient er der Selbstbeschreibung der gegenwärtigen Lage der Marshall-Inseln. Erzeugt wird das Bild eines Staates, der sich wegen der Fragilität seiner ökologischen Umfeldbedingungen in einem Überlebenskampf befindet, den er wegen der dilemmatischen Verknüpfung situativer und permanenter Faktoren nicht gewinnen kann. Die Vorstellung der eigenen Bedrohtheit aufgrund nicht beeinflussbarer Faktoren stärkt die Binnenintegration der Gesellschaft. Gegenüber dieser Gesellschaft ist Nichthandeln […] keine politisch akzeptable Lösung. Daher begegnet die Regierung den ökologischen Folgen des Klimawandels mit massiver Aktivität in Form der ausnahmezustandlichen Ausweitung ihrer Kompetenzen. Dieses Verhalten ist politisch logisch, weil es Handlungsfähigkeit zumindest symbolisiert. Dem Anstieg des Meeresspiegels selbst ist mit dem Ausnahmezustand jedoch nicht beizukommen, sodass sich jenseits der reinen Symbolik die Frage nach der Sinnhaftigkeit stellt. Sinnhaft könnte sie sein, weil der Verweis auf die Vulnerabilitynoch eine moralische Funktion birgt: Er erlaubt es, der globalen Gemeinschaft ihre (Mit-)Verantwortung für ein Land und seine Menschen vor Augen zu führen, das unverschuldet in eine Notlage geraten ist, die mittel- bis langfristig in seinen – wörtlichen – Untergang münden wird und die auch jetzt schon, selbst unter Rückgriff auf den Ausnahmezustand, nicht mehr zu beherrschen ist.
[1] Zu den Marshall-Inseln zählen 1.225 Inseln und Atolle, die sich auf einer Fläche von 1.600.000 km2im Pazifischen Ozean verteilen. Die Landfläche umfasst 181,4 km2. Vgl. für die Daten Government of the Republic of the Marshall Islands (2007: 10–1).
[2] Vgl. Kap. 6.5.
[3] Vgl. hierzu die Rede von Präsident Litokwa Tomeing vom 24.9.2009 vor der UN-Generalversammlung (Tomeing 2009); vgl. ferner die Rede des UN-Botschafters der Marshall-Inseln, Phillip H. Muller, vom 3.6.2009, anlässlich der Verabschiedung der Resolution mit dem Entwurfstitel Climate and its possible security implications (Muller 2009).
[4] An Act to provide for matters concerning emergencies, and to authorize advancement of expenditures from the General Fund.
[5] Zudem besteht für die Marshall-Inseln die Möglichkeit, unter Bezugnahme auf einschlägige US-Gesetzgebung, hier dem Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act, 42 U.S.C. §§ 5121–5207 (The Stafford Act), einen Ausnahmezustand zu erklären. Der Staffort Act legt in §401 fest: “All requests for a declaration by the President that a major disaster exists shall be made by the Governor of the affected State.” Die Marshall-Inseln sind ein potenziell betroffener Staat im Sinne dieses Gesetzes.
[6] Vgl. Emergencies Act (1979): §1102 “(1) If the Cabinet, or the President when the Cabinet cannot be convened timely, is satisfied that a grave emergency exists whereby life, health, or property is endangered, they may issue a public proclamation declaring a state of emergency.”
[7] Eine fortlaufend aktualisierte Übersicht der einschlägigen Ereignisse wird auf der Seite http://www.pacificdisaster.net bereitgehalten.
[8] A/63/L.8/Rev.1; A/RES/63/281.
[9] Es gäbe zahlreiche weitere Beispiele. Deborah Manase etwa, Deputy Director des Office of Environmental Planning and Policy Coordination, äußerte sich angesichts der Nachfolgen der Flut vom Weihnachtsabend 2008 laut BBC und AFP wie folgt: “It shows that we’re extremely vulnerable.” (BBC 2008).
Der vorstehende Textauszug stammt aus Lemke, Matthias (2017), Demokratie im Ausnahmezustand. Wie Regierungen ihre Macht ausweiten, Frankfurt (Main) / New York (Campus Verlag), S. 219-226.