Ausnahmezustand – ohne Ausnahme

Wie unter anderem die Tagesschau gestern berichtete, plant die Regierung Philippe die Normalisierung des Ausnahmezustandes in Frankreich. Diese soll in einem Zeitfenster bis zum 1.11.2017 erfolgen und auf zwei Gesetzen beruhen, die gestern (22.6.2017) im Ministerrat diskutiert wurden. Das erste (INTX1716366L) hat die sechste Verlängerung des derzeitigen Ausnahmezustandes bis zum 1.11.2017 zum Gegenstand. Danach soll dieser nicht weiter verlängert werden. Stattdessen will die Regierung bis zum Auslaufen des derzeitigen Ausnahmezustandes das Projet de Loi renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme (INTX1716370L) durch den Gesetzgebungsprozess geschleust haben.

Angesichts einer auf absehbarer Zeit fortbestehenden Bedrohungslage, so die Argumentationslinie des Élysée-Palastes, bedarf es angemessener rechtlicher Regelungen zur Terrorismusbekämpfung und zur effizienten Herstellung Innerer Sicherheit. Dabei dürften jedoch die individuellen Freiheitsrechte nicht unberücksichtigt bleiben, so dass eine bloße Fortschreibung des Ausnahmezustandes keine gangbare Option sei.

Zu Ihrer Sicherheit werden Sie keine Freiheiten mehr haben.
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Drei Maßnahmenpakete

Stattdessen will die Regierung den Maßnahmen, die derzeit nur im Ausnahmezustand gestattet sind, dauerhaft ermöglichen. Gleichzeitig soll zur Überwachung dieser Kompetenzausweitung die richterliche Kontrollbefugnis gestärkt werden. Im Einzelnen handelt es sich um folgende drei Maßnahmenpakete. (1) Zugangs- und Kontrollregime: Den Exekutivbehörden soll die Möglichkeit eingeräumt werden, Bewegungen von Personen auf dem gesamten Territorium engmaschig überwachen zu können. So können sie künftig Zonen besonderer Gefährdung definieren, in denen verdachtsunabhängige Personenkontrollen möglich sind. Solche Zonen können ebenso lang- wie kurzfristig eingerichtet werden, etwa an besonderen Orten (etwa touristische Infrastrukturen) oder anlassbezogen (etwa bei öffentlichen Großereignissen). Zudem dürfen Orte und Einrichtungen, von denen staatsgefährdende Aktivitäten ausgehen, auf Anordnung der zuständigen Präfekten für einen Zeitraum von bis zu sechs Monaten geschlossen und anlassbezogene Kontrollen an den französischen Außengrenzen möglich gemacht werden, wobei hierzu künftig auch Bahnhöfe (und deren Umfeld in einem Radius von bis zu 20 Kilometern) mit internationalem Zugverkehr zählen. (2) Überwachungsregime: Auf Grundlage hinreichender, auch geheimdienstlich gewonnener Informationen können Einzelpersonen, gegen die der Verdacht vorliegt, ihr Verhalten könne auf die Durchführung besonders schwerer Straftaten abzielen, individuell und langfristig überwacht werden. (3) Digitale Überwachung: Die Behörden erhalten weitreichende Befugnisse zur elektronischen Datenauswertung. So können künftig nicht nur beschlagnahmte Datenträger ausgewertet werden, sondern auch Abhörmaßnahmen angeordnet werden. Durch Rückgriff auf zentral erfasste Reisedaten für den Flug- und Schiffsverkehr, für die ein eigenes nationales Zentrum eingerichtet werden soll, sollen künftig zudem Bewegungsprofile erschlossen werden können.

Was die Ausweitung der richterlichen Kontrollbefugnisse anbelangt, so sollen diese im Vergleich zum Ausnahmezustand grundsätzlich gestärkt werden. So zielt der Vorschlag der Regierung etwa darauf ab, bei Hausdurchsuchungen oder anderweitigem staatlichen Eindringen in die Privatsphäre einen richterlichen Beschluss vorzuschreiben. Auch kann künftig gegen die Schließung von Versammlungsstätten oder religiösen Orten gerichtlich vorgegangen werden.

Im Ausnahmezustand

Was sind nun die erwartbaren Folgen einer solchen Anpassung der Rechtslage? Deren Beurteilung geht naturgemäß weit auseinander. Während Regierungsvertreter in der neuen Gesetzgebung einen angemessenen Kompromiss zwischen den Sicherheitsbedürfnissen der Gesellschaft und den individuellen Freiheitsrechten sehen, beklagen andere die Erosion, wenn nicht gar die Aufhebung der Gewaltenteilung in Frankreich. Diese Einschätzung mag sich auch darauf gründen, dass der Conseil d’État in seiner Stellungnahme zum Gesetzentwurf keine grundsätzlichen verfassungsrechtlichen Bedenken gegen die geplanten Maßnahmen geltend gemacht hat. Sobald der Entwurf in die parlamentarische Beratung kommt, wird sich zeigen, welche Bedenken von Seiten der Legislative und der dort arg zusammengeschrumpften Opposition vorgetragen werden. Bis dahin bleibt die erkennbare Tendenz zur Normalisierung der Ausnahme ungebrochen. Frankreich befände sich dann im Ausnahmezustand.

Foto: DR auf http://www.breizh-info.com (CC BY-NC-SA FR 2.0).

Tim Wihl: How dangerous is Emmanuel Macron – really?

On the German and English speaking website Verfassungsblog.de, Tim Wihl, research associate at Christoph Möller’s Chair on Public Law and Philosophy of Law, just published a short article on the current state of emergency situation in France. Asking to what extent Emmanuel Macron represents a risk for civil liberties in France, Wihl argues, that the latest supreme court decisions will help to recover civil and political liberties. The Assemblée Nationale, although it has a limited impact on extensions and tightenings of the rules governing the state of exception, has also proven, according to Wihl, to be the branch that the French people can still count on to preserve their liberties against executive overreach.

The full text of Tim Wihl is available here: Wihl, Tim: How dangerous is Emmanuel Macron – really?, VerfBlog, 2017/6/19, http://verfassungsblog.de/how-dangerous-is-emmanuel-macron-really/, DOI: https://dx.doi.org/10.17176/20170619-100459.

Ausnahmezustand, für immer…?

Das von Stéphanie Hennette-Vauchez et Antoine Vauchez betriebene Blog „Do you law?“ hat das Zusammenspiel von gesellschaftlichem Leben, von Politik und Recht zum Gegenstand. In einem aktuellen Beitrag vom 2.6.2017 geht es um eine Auseinandersetzung mit den rechtlichen, politischen und gesellschaftlichen Gefahren, die drohen, wenn der Ausnahmezustand zunehmend zum Normalfall wird. Sollte die französische Regierung ihr Vorhaben tatsächlich umsetzen, ausnahmezustandliche Kompetenzen auch außerhalb des Ausnahmezustandes zur Anwendung zu bringen, dann sei das,so das Fazit des Beitrages, eine empfindliche Niederlage für den Rechtsstaat.

Im Anhang an den Beitrag (in französischer Sprache) findet sich ein Literaturverzeichnis, das unter anderem zwei Berichte von Amnesty International (aus 2016 hier und aus 2017 hier) zur Lage in Frankreich enthält, in denen die Maßnahmen der Exekutive im Ausnahmezustand evaluiert werden.

Französisches Verfassungsgericht: Ausnahmezustand teilweise verfassungswidrig

In seiner Entscheidung n° 2017-635 QPC vom 9.6.2017 hat der Conseil Constitutionnel festgestellt, dass Teile der derzeit in Frankreich geltenden Ausnahmebestimmungen ungültig sind. Konkret geht es um Artikel 5, Absatz 3 des Gesetzes 385/55 über den État d’urgence. Dieser gibt dem Präfekten eines Departments die Möglichkeit, öffentliche Versammlungen zu verbieten oder Personen Aufenthaltsrechte zu verwehren, wenn durch diese die öffentliche Sicherheit und Ordnung bedroht werden. Das Gericht hat mit Blick auf die von der Verfassung garantierten Bürgerrechte festgestellt, dass diese Kompetenz zu allgemein gefasst sei und dadurch einer exzessiven Handhabung beziehungsweise einem Missbrauch der Bestimmung Vorschub geleistet werde. Auch sei nicht ersichtlich, inwieweit etwa Demonstrationsverbote in Zusammenhang mit der Bekämpfung des Terrorismus stünden. Aus diesem Grund hat das Verfassungsgericht den betreffenden Absatz für ungültig erklärt.

Mit der Entscheidung stärkt der Conseil Constitutionnel die Grund- und Bürgerrechte. Es bleibt jedoch abzuwarten, inwiefern sich weitere juristische Konflikte aus dem derzeitigen Versuch der Regierung Philippe ergeben, ausnahmezustandliche Kompetenzen in normales Recht zu überführen. Der Ausnahmezustand gilt noch bis zum 15.7.2017, Präsident Macron hat aber bereits angekündigt, ihn bis November 2017 verlängern zu wollen. Die Zeit solle genutzt werden, um rechtliche Rahmenbedingungen zu schaffen, die für eine effektive Terrorbekämpfung erforderlich seien.

Normalisierung des Ausnahmezustandes

Édouard Philippe (Foto: gouvernement.fr).
Édouard Philippe (Foto: gouvernement.fr).

Die französische Regierung unter Premierminister Édouard Philippe beschreitet offenbar neue Wege im Umgang mit den in Frankreich seit den Anschlägen vom 13.11.2015 in Kraft befindlichen sicherheitspolitischen Maßnahmen. Wie Le Monde heute berichtet, habe die amtierende Regierung einen Gesetzentwurf erarbeitet, der heute (7.6.2017) dem Rat für Verteidigung und Nationale Sicherheit vorgelegt werden solle.

Der Entwurf „renforçant la lutte contre le terrorisme et la sécurité intérieure“ (dt. zur Stärkung des Kampfes gegen den Terrorismus und der inneren Sicherheit“) enthalte zahlreiche Regelungen des Gesetzes 385/55 über den Ausnahmezustand, das in Folge der Anschläge von 2015 und 2016 mehrfach verschärft worden war. Er ziele darauf ab, diese Maßnahmen in allgemeines Recht zu überführen. So solle künftig die Ausweisung von Gefahren- beziehungsweise Sicherheitszonen, die Möglichkeit, Aufenthaltsverbote oder Hausarreste auszusprechen, sowie die Möglichkeit, Orte oder Einrichtungen zu schließen, von denen vermutet wird, dass sie im Zusammenhang mit terroristischen Aktivitäten stehen, möglich sein, ohne dass es hierfür noch der Ausrufung eines Ausnahmezustandes bedarf. Die entsprechenden Regelungen sollen in das Gesetz über die innere Sicherheit (Code de la Sécurité intérieure), dort in das neu zu schaffende Kapitel „surveillance et autres obligations individuelles“ (dt. Überwachung und andere personenbezogene Maßnahmen) aufgenommen werden.

Sollte sich diese Berichterstattung bestätigen, so wäre mit dem vorliegenden Gesetzentwurf ein signifikanter Schritt zur Ausweitung des derzeitigen Sicherheitsdispositivs getan. Der Ausnahmezustand und die ihn tragenden Maßnahmen, über deren Verlängerung Anfang Juli im Parlament hätte debattiert werden sollen, würden so eine Verstetigung und Normalisierung erfahren.

Verlängerung des Ausnahmezustandes in Frankreich angekündigt

Emmanuel Macron (Foto: Claude Truong).

Wie der Élysée-Palast heute nach Angaben von Le Monde verlauten ließ, plant Präsident Macron eine Verlängerung des seit den Anschlägen vom 13.11.2015 geltenden Ausnahmezustandes bis November 2017. Ein entsprechendes Gesetz solle nach den Wahlen zur französischen Nationalversammlung im Juli diesen Jahres ins Parlament eingebracht werden. Sollte es zu dieser Verlängerung kommen, würde sich der Ausnahmezustand über einen Zeitraum von gut zwei Jahre erstrecken.

Ebenfalls ließ der Élysée verlauten, dass Macron an der im Wahlkampf bekundeten Absicht festhalten wolle, mittelfristig eine effektive Sicherheitspolitik und Terrorismusbekämpfung ohne Rückgriff auf ausnahmezustandliche Maßnahmen zu etablieren. Einen ähnlichen Vorstoß hatte bereits im März diesen Jahres Justizminister Jean-Jacques Urboas gewagt. Er war dafür aber von Macrons Vorgänger im Amt, François Hollande, kritisiert worden. An der geplanten Dauer des Ausnahmezustandes solle, so Hollande, aus Sicherheitserwägungen festgehalten werden. Während Urvoas in seinem Vorstoß zur Beendigung des Ausnahmezustandes auf die seit dem November 2015 und nochmals nach dem Anschlag von Nizza im Juli 2016 verbesserte Gesetzeslage verwiesen hatte, hat Macron zu seiner in diesem Zusammenhang geplanten Strategie noch keine konkreten Pläne vorgelegt.

Frankreich – Seit 1,5 Jahren im Ausnahmezustand

Heute vor eineinhalb Jahren hat Staatspräsident François Hollande in Reaktion auf die Terroranschläge vom 13.11.2015 den Ausnahmezustand in ganz Frankreich ausgerufen. Seit den Anschlägen auf das Stade de France, mehrere Straßencafés im 10. und 11. Arrondissement und auf das Konzerthaus Bataclan sind die Maßnahmen ununterbrochen in Kraft.

Verschiedene Novellen des Gesetzes 385/55, das den État d’urgence regelt, sind inzwischen in Kraft getreten. So sind etwa Hausdurchsuchungen ohne richterlichen Beschluss möglich, ebenso wie die Verhängung von Hausarrest oder Ingewahrsamnahmen.

Eine zwischenzeitliche Debatte, die von Justizminister Jean-Jacques Urvoas angestoßen wurde und die darauf abzielte, den Ausnahmezustand wegen der mittlerweile verbesserten gesetzlichen Lage für den Umgang mit terroristischen Bedrohungen aufzuheben, wurde von Hollande beendet. Die Maßnahmen sollten, so Hollande, wie geplant aus sicherheitspolitischen Erwägungen bis zum 15.7.2017 aufrecht erhalten werden.

Morgen übergibt Hollande die Amtsgeschäfte an seinen Nachfolger Emmanuel Macron. Ob der Ausnahmezustand durch den Wechsel an der Staatsspitze wieder zum Thema oder gar disponibel wird, ist gegenwärtig noch nicht absehbar.

Demokratie – ein riskantes Projekt?

Vom 26. bis 28. Mai 2017 veranstaltet die Evangelische Akademie Tutzing unter Leitung von Marcus Llanque und Jochen Wagner eine interdisziplinäre Tagung zur aktuellen Verfasstheit der Demokratie. Unter dem Titel „Demokratie – ein riskantes Projekt?“ geht es um Fragen des Rechtspopulismus, der demokratischen Urteilskraft, der politische Bildung bis hin zu Fragen nach einer demokratischen Selbstermächtigung. Zudem referiert Matthias Lemke zur Situation der französischen Demokratie im Ausnahmezustand.

Das vollständige Programm findet sich hier. Anmeldeschluss ist der 19. Mai 2017.

Urvoas: Zeit für Ende des Ausnahmezustandes in Frankreich

Jean-Jacques Urvoas.

In einer Rede vor dem Vizepräsidenten des Staatsrats und vor Vertretern der französischen Verwaltungsgerichtsbarkeit hat der französische Justizminister, Jean Jacques Urvoas, am 15.3. nachdrücklich darauf hingewiesen, dass der Ausnahmezustand zeitnah beendet werden müsse. Die Maßnahmen des état d’urgence, wie sie das am 19.11.2015 reformierte Gesetz Nr. 358/55 vorsieht, seien außerordentlicher Natur und dürften sich nicht dauerhaft etablieren. Blieben die Maßnahmen wie vorgesehen bis zum15.7.2017 in Kraft, hätten sie länger angedauert als das bei den ursprünglichen Anwendungen des Gesetzes im Zusammenhang mit der Unabhängigwerdung Algeriens der Fall war.

Urvoas, bei der Gesetzesform 2015 parlamentarischer Berichterstatter und Befürworter der Verschärfung der Maßnahmen, unterstrich, dass der état d’urgence keineswegs eine normale, übliche Art der Terrorismusbekämpfung sei. Seit den Anschlägen vom 13.11.2015 habe sich die Gesetzeslage in Frankreich allerdings soweit verbessert, dass eine nachhaltige Terrorismusbekämpfung auch ohne Rückgriff auf den Ausnahmezustand möglich sei. Daher stelle es auch kein unvertretbares Sicherheitsrisiko dar, die aktuell seit fast eineinhalb Jahren in Kraft befindlichen Maßnahmen aufzuheben.

Ob auf dieser Forderung des Justizministers politische Konsequenzen folgen werden ist unsicher. Staatspräsident François Hollande hat, in Reaktion auf den Vorstoß Urvoas‘ gestern bekräftigt, der Ausnahmezustand werde wie geplant bis zum 15.7.2017 aufrecht erhalten. Es gehe dabei weniger um eine Ausnahmesituation, so Hollande, sondern um die Aufrechterhaltung von Wachsamkeit und Sicherheit.

Foto: Eric Walter CC BY-SA 3.0.

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Demokratie im Ausnahmezustand. Wie Regierungen ihre Macht ausweiten.

Der bisherige Stand meiner Überlegungen zur Plausibilisierung von Ausnahmezuständen in repräsentativen Demokratien ist seit heute beim Verlag bestellbar.

Matthias Lemke (2017): Demokratie im Ausnahmezustand. Wie Regierungen ihre Macht ausweiten, Frankfurt(Main)/New York: Campus. ISBN: 978-3-593-50717-0.