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“A majority of the people of the United States have lived all of their lives under emergency rule.”
Charles McCurdy Mathias, Jr.^[1]

Der National Emergencies Act vom 14.9.1976^[2] war ein Versuch aufzuräumen, und kein Versuch, Macht zu beschränken. Er annullierte so gut wie alle bis dahin in Kraft befindlichen Ausnahmezustände (vgl. Ackerman 2007: 124) in den USA. Franklin D. Roosevelt, der von der Notwendigkeit einer starken, erforderlichenfalls auch jenseits der Grenzen der Verfassung handlungsbefugten Exekutive überzeugt war und der daher mehrere tausend Executive Orders erlassen hat^[3], hat gleich zu Beginn seiner Präsidentschaft 1933 einen nationalen Ausnahmezustand erklärt, um mit den Folgen der Großen Depression umgehen zu können. Dieser war danach nicht mehr zurückgenommen worden. Weitere, von Roosevelt oder von seinen Nachfolgern veranlasste Ausweitungen der Exekutivkompetenzen schlossen sich an, in sicherheitspolitischen, wie in wirtschafts- oder sozialpolitischen Bereichen. Da bis 1976 die Befugnis des Präsidenten außergewöhnliche Kriseninterventionen zu veranlassen gesetzgeberisch nicht weiter reguliert worden war, entstand eine wahre Bugwelle von geltenden, ausnahmezustandlichen Erlassen, Dekreten und Gesetzen. Erst während der Präsidentschaft von Gerald R. Ford kam es zu einem Umdenken. Auslöser war die bereits Anfang der 1950er Jahre am US-Supreme Court verhandelte Streitsache Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer (vgl. US-Supreme Court 1952). In seinem für die Praxis der Ausnahmekompetenzen des US-Präsidenten richtungsweisenden Urteil stellte das Gericht im Zusammenhang mit Streiks in der Stahlindustrie fest, dass der Präsident qua Amt nicht über die Befugnis verfüge, Privateigentum zu beschlagnahmen, denn “President’s power must stem either from an act of Congress or from the Constitution itself” (vgl. United States Senate Special Committee on the Termination of the National Emergency 1973: 12). Damit schränkte das Gericht in einer intern umstrittenen Entscheidung die impliziten, weitgehend informellen Handlungsspielräume des Präsidenten ein, indem es betonte, dass das Handeln der Exekutive in jedem Fall einer gesetzlichen Grundlage bedürfe. Nicht eingeschränkt wurde indessen die Möglichkeit der Exekutive, ausnahmezustandliche Maßnahmen zu ergreifen, die erforderlichen Gesetze oder Anordnungen zu erlassen oder diese auf unbestimmte Dauer auszuweiten.

Es war dieses Defizit, die Handlungsvollmachten der Exekutive regulativ zu erfassen, aufgrund dessen der US-Senat 1973 eine Sonderuntersuchungskommission^[4] einsetzte. Diese sollte evaluieren, welche expliziten Ausnahmezustandsmaßnahmen seit 1933 auf bundesstaatlicher Ebene in Kraft getreten waren. Die Kommission lieferte hierzu eine Bestandsaufnahme mit dem Befund, dass zum Zeitpunkt der Untersuchung “über 470” (6) Gesetze, Erlasse oder andere Regelungen in Kraft waren, die dem Präsidenten oder der Exekutive außergewöhnliche Machtbefugnisse einräumten, ohne dabei zeitlich limitiert zu sein – mit Ausnahme von vieren. Das, so die von Charles McCurdy Mathias, dem Berichterstatter der Kommission, vorgetragene Auffassung, könne so nicht bleiben:

“The 2,000-year-old problem of how a legislative body in a democratic republic may extend extraordinary powers for use by the executive during times of great crisis and dire emergency – but do so in ways assuring both that such necessary powers will be terminated immediately when the emergency has ended and that normal processes will be resumed – has not yet been resolved in this country. Too few are aware of the existence of emergency powers and their extent, and the problem has never been squarely faced.” (ebd.)

Das Problem ist also nicht die Machtfülle des Präsidenten, ist nicht jene außergewöhnlich umfangreiche Palette an Kompetenzen, über die er im Institutionengefüge der Vereinigten Staaten verfügt. Für Befürchtungen im Zusammenhang mit einem potenziellen Machtmissbrauch bestehe, so der Befund der Senatskommission, kein Anlass, denn das machtteilige Gefüge der Verfassung sei von den zusammengetragenen Ausnahmezustandsbestimmungen nicht gestört oder gar auf illegale Weise beschädigt worden:

“No charge can be sustained that the Executive branch has usurped powers belonging to the Legislative branch; on the contrary, the transfer of power has been in accord with due process of normal legislative procedures.” (ebd.: 7)

Auch von einer illegitimen Usurpation der Macht könne keine Rede sein. Tatsächlich geht es um formale Belange, es geht um die Frage, ob ein solch immens großer Bestand an Gesetzestexten, noch dazu wenn er unter extremem Krisenbedingungen^[5], in “pattern of hasty and inadequate consideration” (ebd.) zustande gekommen war, die qualitativen Anforderungen an Gesetzgebung erfülle. Damit verschiebt sich die Problematik auf eine formale Ebene. Da es aufgrund der Natur der Sache nicht auszuschließen sei, dass Krisensituationen schnelle Reaktionen der Exekutive erforderten und weil so Flüchtigkeitsfehler bei der Gesetzgebung in Kauf genommen werden müssten, bestehe die Lösung in der Begrenzung der Geltung dieser Regelungen. Damit werde nicht nur der Umstand geheilt, dass eigentlich alle Gesetze durch den Kongress verabschiedet werden müssen und seiner Kontrolle unterliegen; auch könne so eine automatische Bereinigung der rechtlichen Bestimmungen erreicht werden, wovon die Qualität demokratischen Regierens und des Rechtsbestands insgesamt profitiere. Mit Blick auf die 470 evaluierten Bestimmungen zu bundesweit wirksamen ausnahmezustandlichen Maßnahmen, die von 1933 bis 1973 erklärt worden waren, heißt es in der Einleitung des Abschlussberichts der Senatskommission:

“What these examples suggest and what the magnitude of emergency powers affirm is that most of these laws do not provide for congressional oversight or termination. There are two reasons which can be adduced as to why this is so. First, few, if any, foresaw that the temporary states of emergency declared in 1933, 1939, 1941, 1950, 1970, and 1971 would become what are now regarded collectively as virtually permanent states of emergency […]. […] Second, the various administrations who drafted these laws for a variety of reasons were understandably not concerned about providing for congressional review, oversight, or termination of these delegated powers which gave the President enormous powers and flexibility to use those powers.” (ebd.: 10)

Es ist nicht die Faktizität, wohl aber die Projektion der Gefahr eines sich perpetuierenden, sich verstetigenden Ausnahmezustandes, nicht im Sinne eines geplanten Regimes, sondern im Sinne eines über lange Zeit wuchernden Geflechts erweiterter Exekutivkompetenzen, das hier als Bedrohung der Demokratie identifiziert wird. Dem sei nur beizukommen, indem alle ausnahmezustandlichen Regelungen mit einer nachlaufenden moving wallvon zwei Jahren versehen werden. Alle Regelungen, die diesen Zeithorizont überschreiten, werden automatisch ungültig.

Mit dem National Emergencies Act von 1976 wurde die formale zeitliche Begrenzung der Geltung bundesstaatlich veranlasster Ausnahmezustände in den USA reguliert. Auch wenn die im Vorfeld des Gesetzgebungsprozesses tätige Senatskommission im Vorwort ihres Berichts auf die Gefahr eines sich perpetuierenden Ausnahmezustandes hingewiesen hat, handelt es sich bei dieser Regelung doch primär um eine technische Form legislativer Bereinigung. Denn die mit der moving wall vorgesehene Intervention greift erst in jener Phase des Ausnahmezustandes ein, in der der zeitliche Stress der auslösenden Krise abgeklungen sein dürfte. Für die Entspannungsphase nach der Krise, jenseits von echtem oder vermeintlichem Handlungs- und Zeitdruck, ist die Prüfung seiner weiterhin gegebenen Notwendigkeit politisch wie situativ legitim und demokratisch geboten. Die Rigidität der Zweijahresgrenze, die alle Ausnahmezustände aufhebt, ungeachtet dessen, wie ihre politische Evaluation ausfällt, erweist sich jedoch als weich. Denn die gestalterischen Kompetenzen des Präsidenten werden von dieser moving wall nicht tangiert.Welche Bedeutung kommt dem National Emergencies Act indes zu, wenn es um die Analyse der Plausibilisierung von Ausnahmezuständen geht? Sie liegt weniger in den konkreten Sprachtechniken, als vielmehr im Anlass und in der durch das Gesetz implementierten Regelung. Was seinen Anlass anbelangt, nämlich jene “über 470” (ebd.: 6) Ausnahmetatbestände, die zwischen 1933 und 1973 und in ihrer überwiegenden Mehrheit noch dazu ohne zeitliche Beschränkung erlassen worden sind, so zeigt die Notwendigkeit des National Emergencies Act selbst, wie effizient, weitreichend, vielschichtig und häufig zugunsten der Ausweitung von Exekutivkompetenzen plausibilisiert werden kann. Die Praxis des Ausnahmezustandes erweist sich dabei als so umfassend, dass von einer Ausnahme kaum noch gesprochen werden kann. Wenn es also eines Beleges für schleichende Perpetuierung des Ausnahmezustandes bedarf, der Bericht des Special Committee on the Termination of the National Emergency liefert ihn. – Auf diesen Anlass reagiert der Gesetzgeber durch die Formalisierung der im Ausnahmezustand geltenden Zeitstrukturen (vgl. Loevy 2016: 218ff.). Dabei wird das, was Loevy als “urgency” (ebd.: 218) bezeichnet, nicht angetastet; die politische Logik größtmöglicher Handlungsautonomie im Krisenfall bleibt intakt. Was indes beschnitten wird ist jene nachlaufende Phase in der krisenbezogenen Konstruktion von Zeitlichkeit, die, etwa in Form von Feindbildern, die reale Dringlichkeit einer Krise weit überdauert. Damit wird nicht verhindert, dass Rassismus oder Ausgrenzung als Plausibilisierungen für Ausnahmezustände dienen. Insofern ist die formale Regelung eines evaluationsunabhängigen Verfallsdatums für Ausnahmebestimmungen kommunikativ neutral. Jedoch ist die Exekutive auf diese Weise gezwungen, gegebenenfalls unter Wegfall der akuten Krisensituation die Notwendigkeit eines Ausnahmezustandes erneut zu plausibilisieren. Dafür etwa die gleichen Feindzuschreibungen zu verwenden, wie angesichts des akuten Ereignisses, kann gelingen, wie die Maßnahmen um den US-PATRIOT-Act gezeigt haben; damit einher ginge dann schlimmstenfalls eine Verfestigung bestehender Konfliktlinien und Ausgrenzungen. Das muss aber nicht so sein, denn – positiv gedeutet – konfrontiert die moving wall die politische Öffentlichkeit erneut mit den Motiven für die Ausrufung des Ausnahmezustandes. Sie kann dann prüfen, ob sie diese nach wie vor für plausibel hält.

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[1] United States Senate Special Committee on the Termination of the National Emergency (1973: 1).

[2] An Act to terminate certain authorities with respect to national emergencies still in effect, and to provide for orderly implementation and termination of future national emergencies; vgl. Pub.L. 94–412, 90 Stat. 1255, enacted September 14, 1976, codified at 50 U.S.C. §§1601–1651.

[3] Stewardship-Theorie, vgl. United States Senate Special Committee on the Termination of the National Emergency (1973): “My view was that every Executive officer […] was a steward of the people bound actively and affirmatively to do all he could for the people and not to content himself with the negative merit of keeping his talents undamaged in a napkin … My belief was that it was not only [the President’s] right but his duty to do anything that the needs of the Nation demanded unless such action was forbidden by the Constitution or by the laws. Under this interpretation of executive power I did […] many things not previously done by the President […]. I did not usurp power but I did greatly broaden the use of executive power. In other words, I acted for the common well being of all our people whenever and whatever measure was necessary, unless prevented by direct constitutional or legislative prohibition.” (2).

[4] Special Committee on the Termination of the National Emergency.

[5] Vgl. United States Senate Special Committee on the Termination of the National Emergency (1973): “Most of the statutes pertaining to emergency powers were passed in times of extreme crisis.” (7).

Der vorstehende Text ist ein Auszug (192–197) aus Lemke, Matthias (2017), Demokratie im Ausnahmezustand. Wie Regierungen ihre Macht ausweiten, Frankfurt(Main)/New York (Campus Verlag). Die Literaturangaben im Text können dort, oder in der Bibliographie dieses Blogs eingesehen werden.