Seuchenrechtlicher Notfall: “Epidemische Lage von nationaler Tragweite”

In seiner heutigen, 154. Sitzung wird der Deutsche Bundestag auf Antrag der Regierungskoalition aus CDU/CSU und SPD (Deutscher Bundestag Drucksache 19/18111) über weitreichende Änderungen des Infektionsschutzgesetzes (IfSG) beraten und beschließen. Eine Annahme des Entwurfs der Regierungskoalition gilt als sicher. Im Kern des Entwurfs stehen Änderungen des bisherigen Abschnitts 2 “Koordinierung und Früherkennung”, der künftig unter der Überschrift “Koordinierung und epidemische Lage von Nationaler Tragweite” neu geregelt wird.

Angesichts der derzeitigen Lage, so die Regierungskoalition in der Begründung ihres Gesetzentwurfes, drohe eine Destabilisierung des gesamten Gesundheitssystems. Diese gelte es unbedingt zu verhindern, um eine intensivmedizinische Versorgung der Gesamtbevölkerung nachhaltig sicherzustellen. Um dies zu erreichen, müsse die föderale Zuständigkeit zugunsten einer Führungsfunktion des Bundes verändert werden. Die in einer “Normallage” bei den Ländern liegenden Kompetenzen zur Seuchen- und Infektionsbekämpfung könnten, so die Befürchtung, einen mittel- bis langfristig stabilen Betrieb des Gesundheitssystems nicht hinreichend gewährleisten. Die Kompetenzverschiebung zugunsten des Bundes müsse erfolgen, sofern – wie im Fall der Corona-Pandemie – eine epidemische Lage von nationaler Tragweite vorliege:

“In der Normallage reicht diese [föderale, ML] Kompetenzverteilung aus, um die Ausbreitung eines Krankheitserregers zu verhindern. Das aktuelle Ausbruchsgeschehen der durch das neuartige Coronavirus SARS- CoV-2 verursachten Krankheit COVID-19 zeigt, dass im seuchenrechtlichen Notfall das Funktionieren des Gemeinwesens erheblich gefährdet sein kann. In einer sich dynamisch entwickelnden Ausbruchssituation kann für die öffentliche Gesundheit in der gesamten Bundesrepublik […] eine erhebliche Gefährdung eintreten, der nur begrenzt auf Landesebene begegnet werden kann. Der Deutsche Bundestag stellt daher eine epidemische Lage von nationaler Tragweite fest.” – BT Drs. 19/18111

Der Gesetzestext selbst enthält keine abstrakte Definition oder gar einen Kriterienkatalog, anhand dessen das Vorliegen einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite festgelegt oder überprüfbar wäre. Somit bleibt lediglich eine implizite Erschließung. Aus der von der Regierungskoalition vorgelegten Begründung zur Neufassung des IfSG, die in der BT Drs. 19/18111 enthalten ist, lassen sich mindestens drei einschlägige Kriterien ableiten. Eine seuchenrechtlichen Notlage im Sinne des Gesetzes liegt vor, wenn

  • eine erhebliche Gefährdung des Funktionierens des Gemeinwesens droht,
  • sich diese Gefährdung auf das gesamte Gebiet der Bundesrepublik Deutschland erstreckt,
  • es sich um eine sich dynamisch entwickelnde Ausbruchssituation handelt, die zudem mit einer grenzüberschreitenden Ausbreitung und Übertragung einer Krankheit einhergeht.

Die entsprechende Entscheidung erfolgt laut §5 Abs. 1 IfSG-E durch das Parlament, also durch die Legislative und nicht, wie etwa im französischen Fall des neu eingerichteten état d’urgence sanitaire, durch den Premierminister. Damit steht die Neuregelung grundsätzlich in der bundesrepublikanischen Tradition einer stark legislativorientierten Notstands- und Kriseninterventionspraxis. Die Feststellung des Vorliegen einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite durch den Deutschen Bundestag bedarf einer einfachen Mehrheit. Gleiches gilt für deren Aufhebung, die ebenfalls durch den Bundestag erfolgt. Beide Entscheidungen sind im Bundesgesetzblatt öffentlich zu machen.

Wird durch den Deutschen Bundestag das Vorliegen einer solchen Lage erkannt und entsprechend beschlossen, zieht das weitreichende exekutive Befugnisse nach sich. Diese umfassen unter anderem die Möglichkeit, Anordnungen und Rechtsverordnungen mit und ohne Zustimmung des Bundesrates hinsichtlich

  • Einreise- und Aufenthaltsbestimmungen,
  • Quarantäne- und Ausgangsbeschränkungen,
  • Verteilungsbestimmungen zu medizinischen Gütern

zu treffen beziehungsweise zu erlassen. Technische Möglichkeiten zur Überwachung von infizierten Personen oder zur Kontrolle von Ausbreitungswegen und Kontakten Betroffener oder potenziell betroffener Personen sind indes nicht mehr enthalten. Das Bundesgesundheitsministerium (BMG) ist demnach dennoch in enger Abstimmung mit dem Robert-Koch-Institut befugt, Maßnahmen zu ergreifen, die in die Grundrechte  der Freiheit der Person (Artikel 2 Abs. 2 Satz 2 Grundgesetz), der Freizügigkeit (Artikel 11 Abs. 1 Grundgesetz), der Versammlungsfreiheit (Artikel 8 Grundgesetz), der Unverletzlichkeit der Wohnung (Artikel 13 Abs. 1 Grundgesetz) und des Brief- und Postgeheimnisses (Artikel 10 Grundgesetz) eingreifen.

Die Novelle bedeutet ohne Zweifel einen signifikanten Kompetenzzuwachs beim BMG und damit auf Seiten der Exekutive des Bundes. Andere Kommentator*Innen haben angesichts des dominierenden Bezugs zur derzeitigen Corona-Pandemie im Begründungstext des Entwurfes darauf hingewiesen, dass eine zeitliche Befristung der Maßnahmen zu erwägen wäre, wie das Teile der Opposition auch gefordert haben. Trotz der möglichen grundrechtlichen Bedenken ist der Entwurf der Regierungskoalition aber weit von der durchgreifenden Bevollmächtigung zugunsten der Bundesregierung entfernt, wie sie der ebenfalls heute zur Beratung und Abstimmung anstehende Entwurf der AfD-Fraktion vorsieht (BT Drs. 19/18106).

Notstandsgesetze wegen Corona? – Eine Einordnung

Die Weltgesundheitsorganisation WHO hat am 11.3.2020 angesichts zunehmender Ansteckungs- und Erkrankungsfälle im Zusammenhang mit dem SARS-CoV2 eine globale Pandemie ausgerufen:

“There are now more than 118,000 cases in 114 countries, and 4,291 people have lost their lives. Thousands more are fighting for their lives in hospitals. In the days and weeks ahead, we expect to see the number of cases, the number of deaths, and the number of affected countries climb even higher. WHO has been assessing this outbreak around the clock and we are deeply concerned both by the alarming levels of spread and severity, and by the alarming levels of inaction. We have therefore made the assessment that COVID-19 can be characterized as a pandemic. Pandemic is not a word to use lightly or carelessly. It is a word that, if misused, can cause unreasonable fear, or unjustified acceptance that the fight is over, leading to unnecessary suffering and death.” – Tedros Adhanom Ghebreyesus

Damit geht sie von einer unkontrollierten, globalen Ausbreitung des Virus aus. Auch in Deutschland häufen sich die Fälle von COVID-19-Erkrankungen.

Derzeit (11.3.2020) geht die Bundesregierung, basierend auf Daten der EU,  von 1.567 Ansteckungs- und 3 Todesfällen im gesamten Bundesgebiet aus. Das Robert-Koch-Institut berichtet tagesaktuell (12.3.2020) von 2.369 bestätigten Ansteckungs- und von 5 Todesfällen in Deutschland. Für die Bevölkerung werden Eindämmungsmaßnahmen immer deutlicher spürbar: Schulen und Kindergärten schließen, Hochschulen und Universitäten verlegen den Start des Sommersemesters und öffentliche Veranstaltungen mit mehr als 1.000 Besuchern werden in immer mehr Bundesländern untersagt. Es ist davon auszugehen, dass sich die Lage und damit auch die Maßnahmen weiter dynamisch entwickeln beziehungsweise anpassen werden.

Zunehmend kommen angesichts dieser Dynamik Fragen auf, ob in Deutschland – wie bereits in anderen Ländern – die Verhängung eines Ausnahmezustandes droht. Hierzu möchte ich im Folgenden einige Überlegungen anstellen.

Notstandsgesetze – Was steht drin?

Deutschland verfügt – im Unterschied zu anderen westlichen Demokratien – nicht  über das Instrument des Ausnahmezustandes. Allerdings sind mit dem Siebzehnten Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 27. Juni 1968 die sogenannten Notstandsgesetze Bestandteil unseres Grundgesetzes geworden. Diese unterscheiden den Verteidigungs- und/oder Spannungsfall und den Inneren Notstand.

Der Verteidigungsfall ist in Art. 115a GG geregelt:

(1) Die Feststellung, daß das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen wird oder ein solcher Angriff unmittelbar droht (Verteidigungsfall), trifft der Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates. Die Feststellung erfolgt auf Antrag der Bundesregierung und bedarf einer Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen, mindestens der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages.
(2) Erfordert die Lage unabweisbar ein sofortiges Handeln und stehen einem rechtzeitigen Zusammentritt des Bundestages unüberwindliche Hindernisse entgegen oder ist er nicht beschlußfähig, so trifft der Gemeinsame Ausschuß diese Feststellung mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen, mindestens der Mehrheit seiner Mitglieder.
(3) Die Feststellung wird vom Bundespräsidenten gemäß Artikel 82 im Bundesgesetzblatte verkündet. Ist dies nicht rechtzeitig möglich, so erfolgt die Verkündung in anderer Weise; sie ist im Bundesgesetzblatte nachzuholen, sobald die Umstände es zulassen.
(4) Wird das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen und sind die zuständigen Bundesorgane außerstande, sofort die Feststellung nach Absatz 1 Satz 1 zu treffen, so gilt diese Feststellung als getroffen und als zu dem Zeitpunkt verkündet, in dem der Angriff begonnen hat. Der Bundespräsident gibt diesen Zeitpunkt bekannt, sobald die Umstände es zulassen.
(5) Ist die Feststellung des Verteidigungsfalles verkündet und wird das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen, so kann der Bundespräsident völkerrechtliche Erklärungen über das Bestehen des Verteidigungsfalles mit Zustimmung des Bundestages abgeben. Unter den Voraussetzungen des Absatzes 2 tritt an die Stelle des Bundestages der Gemeinsame Ausschuß.

Die Regelungen zum Spannungsfall aus Art. 80a GG im Sinne einer drohenden Gefahr und der dementsprechenden Erhöhung der militärischen Alarmbereitschaft gelten analog. Der Verteidigungs- und/oder Spannungsfall liegt vor, wenn die die Bundesrepublik Deutschland von außen mit Waffengewalt angegriffen wird (Verteidigungsfall) oder aber ein solcher Angriff unmittelbar bevorsteht (Spannungsfall). Der erkennbare Schwerpunkt besteht in der Feststellung des Vorliegen oder des unmittelbaren Bevorstehens eines Angriffs mit Waffengewalt, also einer Kriegssituation.

Der Innere Notstand ist nach Art. 35 Abs. 2 und 3 GG geregelt:

(2) Zur Aufrechterhaltung oder Wiederherstellung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung kann ein Land in Fällen von besonderer Bedeutung Kräfte und Einrichtungen des Bundesgrenzschutzes zur Unterstützung seiner Polizei anfordern, wenn die Polizei ohne diese Unterstützung eine Aufgabe nicht oder nur unter erheblichen Schwierigkeiten erfüllen könnte. Zur Hilfe bei einer Naturkatastrophe oder bei einem besonders schweren Unglücksfall kann ein Land Polizeikräfte anderer Länder, Kräfte und Einrichtungen anderer Verwaltungen sowie des Bundesgrenzschutzes und der Streitkräfte anfordern.
(3) Gefährdet die Naturkatastrophe oder der Unglücksfall das Gebiet mehr als eines Landes, so kann die Bundesregierung, soweit es zur wirksamen Bekämpfung erforderlich ist, den Landesregierungen die Weisung erteilen, Polizeikräfte anderen Ländern zur Verfügung zu stellen, sowie Einheiten des Bundesgrenzschutzes und der Streitkräfte zur Unterstützung der Polizeikräfte einsetzen. Maßnahmen der Bundesregierung nach Satz 1 sind jederzeit auf Verlangen des Bundesrates, im übrigen unverzüglich nach Beseitigung der Gefahr aufzuheben.

Zudem greifen die Bestimmungen von Art. 91 GG:

(1) Zur Abwehr einer drohenden Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung des Bundes oder eines Landes kann ein Land Polizeikräfte anderer Länder sowie Kräfte und Einrichtungen anderer Verwaltungen und des Bundesgrenzschutzes anfordern.
(2) Ist das Land, in dem die Gefahr droht, nicht selbst zur Bekämpfung der Gefahr bereit oder in der Lage, so kann die Bundesregierung die Polizei in diesem Lande und die Polizeikräfte anderer Länder ihren Weisungen unterstellen sowie Einheiten des Bundesgrenzschutzes einsetzen. Die Anordnung ist nach Beseitigung der Gefahr, im übrigen jederzeit auf Verlangen des Bundesrates aufzuheben. Erstreckt sich die Gefahr auf das Gebiet mehr als eines Landes, so kann die Bundesregierung, soweit es zur wirksamen Bekämpfung erforderlich ist, den Landesregierungen Weisungen erteilen; Satz 1 und Satz 2 bleiben unberührt.

Damit hat der Innere Notstand zwei wesentliche Facetten: Er liegt einerseits vor, wenn im Rahmen einer Naturkatastrophe oder eines Unglücksfalls mehrere Gebietskörperschaften bundeslandübergreifend betroffen sind. Das kann bei Wald- und Vegetationsbränden ebenso der Fall sein, wie bei Wetterereignissen, Überflutungen – oder eben auch bei der Ausbreitung von Krankheiten. Von einem Inneren Notstand kann zudem gesprochen werden, wenn Bestrebungen zur Beseitigung der freiheitlich-demokratischen Grundordnung im Innern festgestellt werden, also etwa in Form eines Aufstandes oder eines Bürgerkrieges.

Die Feststellung sowohl des Verteidigungs- und/oder Spannungsfalles sowie des Inneren Notstandes führt zu zwei wesentlichen Eingriffen in die föderale Struktur. Im Rahmen der ohnehin für alle Behörden nach Art. 35 Abs. 1 GG verpflichtenden Amtshilfe kann der Bund den Ländern zusätzliche Einsatzkräfte (etwa die Bundespolizei oder die Bundeswehr) zur polizeilichen und nichtpolizeilichen Gefahrenabwehr bereitstellen. Zudem kann der Bund Lenkungsmaßnahmen an sich ziehen und damit eine Zentralisierung der Befehls- und Entscheidungswege herbeiführen. Diese Strahlung von Befehls- und Entscheidungswegen und die damit eihergehende Erhöhung der Reaktionsfähigkeit der Exekutive ist das klassische Argument schlechthin – sowohl für die Notwendigkeit wie auch für die Anwendung eines Ausnahmezustandes.

Notstandsgesetze und Corona – Was bringt das?

Katastrophenschutz und -abwehr wird in Deutschland primär auf kommunaler und auf Landesebene geregelt; in Nordrhein-Westfalen etwa gelten die rechtlichen Rahmenbedingungen des Gesetzes über den Brandschutz, die Hilfeleistung und den Katastrophenschutz (BHKG) vom 1. Januar 2016. Das BHKG legt insbesondere die Verantwortlichkeiten im Einsatzfall fest, und zwar sowohl für den Fall, dass dieser lokal begrenzt ist, oder auch überörtliche oder gar überregionale Dimensionen erreicht. Die Kreise und kreisfreien Städte sind jeweils zur Bestellung von Einsatzleitern und zur Einrichtung einer Leitstelle sowie zum Vorhalten von weiteren Infrastrukturen zur Koordination von Einsätzen bis hin zur Einrichtung von Krisenstäben verpflichtet.

Dem Bund obliegen vorbereitende Maßnahmen des Zivilschutzes insbesondere für den Spannungsfeld- und Verteidigungsfall. Das umfasst die Bereitstellung beziehungsweise Vorhaltung von Gerätschaften (etwa Fahrzeuge für den Katastrophenschutz) oder Ressourcen (etwa Unterhalt von Trinkwassernotbrunnen). Zudem kann er den Ländern auf Anforderung Einsatzkräfte zur Verfügung stellen.

Solange lokale oder regionale Einsatzleitungen und/oder Krisenstäbe in der Lage sind, ihrer Arbeit nachzukommen, ist davon auszugehen, dass Ressourcen oder Einsatzkräfte des Bundes durch eben diese Einsatzleitungen und/oder Krisenstäbe koordiniert werden. Damit reduziert sich die Rolle des Bundes auf die Bereitstellung und erstreckt sich nicht auf die operative Dimension des Katastrophenschutzes. Würde der Ausbruch von SARS-CoV-2 und die dadurch verursachten COVID-19-Erkrankungen zur Ausrufung des Inneren Notstandes führen, so ist ein Abrufen entsprechender Ressourcen durch lokal zuständige Behörden jederzeit möglich und – in Abhängigkeit von der jeweiligen Lage – erforderlich. Damit geht aber nicht notwendig einher – wie das im klassischen Ausnahmezustand in anderen Staaten der Fall wäre -, dass der Bund zur zentralen Koordinations- und Entscheidungsinstanz würde. Einsatzrelevante Entscheidungen und die entsprechenden Koordinationsmaßnahmen würden auch weiterhin nach subsidiären Gesichtspunkten organisiert.

Fazit

Sollte im Zusammenhang  mit der Corona-Pandemie der Innere Notstand in Deutschland zur Anwendung kommen, dann ist davon auszugehen, dass es sich vordringlich um Maßnahmen der Bereitstellung und Verteilung von Ressourcen durch den Bund an die betroffenen Gebietskörperschaften handeln wird. Damit geht keinesfalls automatisch eine Verlagerung von Entscheidungskompetenzen von den betroffenen Gebietskörperschaften (Kreise, kreisfreie Städte, Bezirks- und Landesregierungen) an den Bund einher. Katastrophenschutz ist Ländersache.

Insofern sind Berichterstattungen, die die simple Gleichung “Corona = Ausnahmezustand” aufmachen, nicht nur irreführend und unangemessen, sondern auch sachlich falsch.

50 Jahre Notstandsgesetze in Deutschland

Ausriss aus dem Faksimile der ersten Seite des 17. Gesetzes zur Ergänzung des Grundgesetzes (“Notstandsgesetze”). Foto: Bayrische Staatsbibliothek.

Heute vor 50 Jahren, am 30. Mai 1968, verabschiedete der Deutsche Bundestag mit den Stimmen von CDU/CSU und großen Teilen der SPD das Siebzehnte Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes. 53 SPD-Abgeordnete, ein Abgeordneter der CDU und fast die ganze FDP-Fraktion als einzige oppositionelle Kraft stimmten, so Michael Schneider in seiner Analyse, dagegen.

Was machte die politische  Brisanz der Notstandsgesetze aus? Die im Bundestag ebenso wie in der politischen Öffentlichkeit diskutierte Notwendigkeit und Ausgestaltung der Notstandsgesetze begann Ende der 1950er Jahre und kam mit deren Inkrafttreten Ende Juni 1968 zu einem vorläufigen Ende. In einem groben Zuschnitt kann sie in zwei Phasen unterteilt werden. Dieser orientiert sich an der politisch-institutionellen Ausrichtung der in der Diskussion befindlichen Gesetzentwürfe: Der Gesetzgebungsprozess der ersten Phase, die sich vom Ende der 1950er Jahre bis 1965 erstreckt, war auf die Stärkung der Exekutive im Krisenfall fokussiert; in einer zweiten Phase, von 1965 bis zum Inkrafttreten der Notstandsgesetze Mitte 1968, konzentrierten sich die Bemühungen indes auf Möglichkeiten des institutionellen Ausbalancierens einer gestärkten Exekutive durch demokratische Kontrollmechanismen, also etwa durch das Parlament. Der Diskurs in beiden Phasen – der in der exekutiv- und der parlamentsorientierten – wurde durch jeweils zwei Gesetzentwürfe bestimmt: Der Schröder- und der Höcherl-Entwurf repräsentieren die vorherrschende Haltung während der ersten, der Benda- und der Lücke-Entwurf jene der zweiten Phase. Obschon sich die Entwürfe hinsichtlich des favorisierten institutionellen Settings unterschieden, stimmten sie in der Anerkennung der Notwendigkeit der Regelung des Ausnahmefalls überein. Aus dieser Perspektive ging es auf Ebene der Entwürfe, wie sie in der nachfolgenden Übersicht zusammengestellt sind, also niemals um das ‘Ob’, sondern immer nur um das ‘Wie’ des Ausnahmezustandes.

Im Übergang zwischen exekutiv- und parlamentsorientierten Entwürfen lässt sich ein Bruch im Gesetzgebungsprozess verorten. Auf der einen Seite argumentieren die Befürworter einer neuen, die Exekutive kräftigenden Notstandsgesetzgebung, dass eine angemessene Rechtsgrundlage für die Bewältigung eines Krisenfalls ebenso unabdingbar sei, wie für die Wahrnehmung des hoheitlichen Schutzauftrages. Die Notstandsgesetzgebung erschien als nachgerade selbstverständliches Instrumentarium in den Händen einer wohlmeinenden, vertrauenswürdigen Exekutive. Deren Kompetenzen signifikant auszubauen ist aus dieser Sicht ein folgerichtiges Gebot der Krisenprävention: “Gesetze und die Verfassung, für normale Zeiten gemacht, können sich in Krisenzeiten als fatale Einschränkungen erweisen.” (Deutscher Bundestag 1963: 5). Deswegen, so formuliert es der Höcherl-Entwurf, gebietet das mögliche Eintreten von Krisensituationen die präventive Konzentration der Exekutivmacht, selbst wenn das eine deutliche Minderung individueller Freiheiten und grundrechtlicher Garantien mit sich bringen sollte. Ganz in diesem Sinne können der Schröder- und der Höcherl-Entwurf als zeitgenössische politische Problemlösungsversuche eingeordnet werden, die die jederzeitige Kontrolle der Situation durch die Exekutive zu erzwingen helfen sollen.

Im Unterschied zu diesen Hauptcharakteristika der beiden Gesetzentwürfe der ersten Phase, zielen die Entwürfe von Benda und Lücke auf die Beibehaltung einer ausgewogenen Gewaltenkontrolle ab. Diese soll über den Normalzustand hinaus auch im Ausnahmezustand in Kraft bleiben. Während der Schröder-Entwurf mit Blick auf das Regieren unter Notstandsbedingungen die Formel von der Stunde der Exekutive prägte, entwickelte Benda die Idee, dass “das Parlament auch angesichts schwerer Gefahren in der Lage sein muss, seine Aufgaben wahrzunehmen.” (Deutscher Bundestag 1965: 4) Damit erfährt die parlamentarische Kontrolle eine politische wie rechtliche Würdigung, noch dazu in einem doppelten Sinne: Einerseits wird der Legislative – und nicht wie vorher bloß der Exekutive – tatsächlich die Kompetenz zur effektiven Krisenbearbeitung zugesprochen; zudem wird sie – wegen ihrer pluralistischen Zusammensetzung – als potenziell vertrauenswürdiger eingestuft, wenn es um die Frage nach dem potenziellen Missbrauch konzentrierter Exekutivmacht geht. Es ist diese herausgehobene Bedeutung der Rolle des Parlaments, die nicht nur den zentralen Unterschied zu den Entwürfen der ersten Phase ausmacht, sondern die auch einen bedeutsamen Gegenentwurf zu zeitgenössischen Institutionenarrangements zur Krisenintervention anzubieten vermag. In diesem Sinne erweisen sich der Benda- und der Lücke-Entwurf als sehr moderne Annäherungen an das Problem politischen Krisenmanagements. Deren zentrale Innovation besteht in ihrem Vorschlag eines synergetischen Ansatzes bei der Implementierung von Ausnahmezuständen: Es geht um die Stärkung der Exekutivkompetenzen und die Beibehaltung parlamentarischer Kontrolle gleichermaßen. Das Siebzehnte Gesetz zur Ergänzung des Grundgesetzes folgte dieser modernen Konzeption. Es löschte, änderte oder ergänzte 28 Artikel des Grundgesetzes, das – zu der Zeit – aus insgesamt 145 Artikeln bestand. Es führte drei unterschiedliche Kategorien von Ausnahmezuständen ein, nämlich (1) den Verteidigungsfall, (2) den Spannungsfall und (3) den Inneren Notstand. Diese drei Regime ermöglichten die Unterscheidung zwischen exogen induzierten Notständen, analog etwa zum französischen Modell des État de siège, und solchen, die auf inneren Ursachen beruhten.

(1) Entsprechend der Bestimmungen von Art. 115a(1) GG tritt der Verteidigungsfall ein, wenn “das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen wird oder ein solcher Angriff unmittelbar droht”. Auf Antrag der Bundesregierung entscheidet der Bundestag über das Vorliegen der Bedingungen für die Ausrufung des Verteidigungsfalls. Die Entscheidung des Bundestages erfordert eine Zweidrittelmehrheit derjenigen Mitglieder des Bundestages, die zum Zeitpunkt der Entscheidungsfindung anwesend sind. Der Bundesrat muss diese Entscheidung dann mit absoluter Mehrheit seiner Mitglieder bestätigen. Können Bundestag und/oder Bundesrat nicht mehr zeitnah zusammentreten oder erreicht die Zahl der anwesenden Mitglieder nicht mehr das nötige Quorum, so trifft der Gemeinsame Ausschuss die notwendigen Entscheidungen an deren Stelle. Das auf diesem Wege beschlossene Vorliegen des Verteidigungsfalls zieht signifikante Veränderungen der Zuständigkeiten der Exekutive nach sich: Der Kanzler oder die Kanzlerin übernimmt die Kommando- beziehungsweise die Befehlsgewalt über die Streitkräfte (vgl. Art. 115b GG); die Bundesregierung kann gegenüber den Ländern Anweisungen mit Blick auf die von diesen zu vollziehende Gesetzgebung erlassen; die rechtlich zulässigen Praktiken im Zusammenhang mit Enteignungen von Besitz und Eigentum sowie mit Verhaftungen von Personen weichen deutlich von denen in normalen Zeiten ab (vgl. Art. 115c GG); die Bundesregierung ist berechtigt, den Einsatz der Bundespolizei an jedem beliebigen Ort des Bundesgebietes anzuordnen (vgl. Art. 115f GG); und schließlich werden Wahlperioden, die während der Zeit des Verteidigungsfalls enden würden, verlängert, bis eine verfassungsgemäße Wahl wieder möglich ist. Eine Auflösung des Bundestages während des Verteidigungsfalls ist nicht zulässig (Art. 115h GG). Entsprechend der Bestimmungen in Art. 115i GG endet der Verteidigungsfall, wenn der Bundestag diesen für beendet erklärt. Eine solche Entscheidung kann getroffen werden, wenn die Voraussetzungen für die Ausrufung des Verteidigungsfalls nicht länger gegeben sind, also etwa dann, wenn ein Friedensvertrag unterzeichnet worden ist.

(2) Nach Art. 80a GG ist der Spannungsfall als eine Vorstufe des Verteidigungsfalls konzipiert, die auch dann greift, wenn Deutschland im Rahmen seiner internationalen Bündnisverpflichtungen aktiv wird, ohne dass notwendigerweise ein Angriff auf das Bundesgebiet selbst vorliegt. Entsprechend der für den Verteidigungsfall geltenden Regularien entscheidet der Bundestag auch über das Vorliegen beziehungsweise den Entfall des Vorliegens der Bedingungen zur Ausrufung eines Spannungsfalls. Im Zusammenhang mit der Vorbereitung für den Spannungsfall hat der Gesetzgeber noch 2005 das Einberufungsalter im Spannungsfall von 45 auf 60 Jahre angehoben. Diese Regelung greift allerdings nur dann, wenn der Spannungsfall nach Art. 80a(1) GG festgestellt wurde, also wenn er auf einer Entscheidung der Legislative beruht.

(3) Der Innere Notstand, wie er in Art. 35 und 91(1) und (2) GG definiert wird, findet in all jenen Situationen vordringlich nicht politisch induzierter Krisen Anwendung, die geeignet sind, die Freiheitlich-demokratische Grundordnung (FDGO) zu unterminieren. Vordringlich nicht politisch induzierte Gefahren sind Naturkatastrophen, wie Erdbeben, Überflutungen, Epidemien oder Pandemien, oder Katastrophen, wie Unfälle im Ausmaß von Großschadenslagen, Freisetzung nuklearer oder radioaktiver Materialien oder jede andere Katastrophe mit räumlich wie zeitlich weitreichenden Auswirkungen. Als politisch induzierte Gefahren, die ebenfalls durch die Regelungen des Inneren Notstands abgedeckt werden können, gelten etwa Aufstände, zivile Unruhen oder bürgerkriegsähnliche Zustände. Im Falle des Inneren Notstandes kann die Bundesregierung auf Anforderung der Länder den Einsatz der Bundeswehr im Innern anordnen (vgl. Art. 87a(3) und (4) GG), um örtliche Polizeieinheiten beim Schutz von Gebäuden oder Infrastruktur zu unterstützen oder um bewaffnete Gruppen zu bekämpfen. Zum Schutz vor missbräuchlicher Anwendung des Inneren Notstands als Mittel der politischen Auseinandersetzung ist zudem explizit geregelt, dass er nicht zur Grundlage einer Intervention in Arbeitskämpfe gemacht werden darf, solange diese durch die zuständigen Tarifpartner ausgetragen werden.

Betrachtet man die Charakteristika der Notstandsgesetze, wie sie in Folge des Lücke-Entwurfes in Kraft getreten sind, so kann ein deutlicher Zugewinn an exekutiver Entscheidungs- und Handlungsmacht festgestellt werden. Die Parlamentsorientierung des Entwurfs, die auf eine nachhaltige Kontrolle dieser ausgeweiteten Exekutivkompetenzen abzielt, verharrt zudem nicht auf einem bloß institutionellen Zugriff. Art. 20 GG hat vor Verabschiedung der Notstandsgesetze die Kern-charakteristika der Verfassung wie folgt festgelegt:

“(1) Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat. (2) Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt. (3) Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.”

Jenseits der weitreichenden Berücksichtigung parlamentarischer Mitbestimmung hat der Gesetzgeber, um einem Missbrauch der Notstandsgesetze durch die Exekutive vorzubeugen, diese Bestimmungen des Art. 20 GG um ein künftig unveränderliches Recht auf Widerstand ergänzt: “(4) Gegen jeden, der es unternimmt, diese Ordnung zu beseitigen, haben alle Deutschen das Recht zum Widerstand, wenn andere Abhilfe nicht möglich ist.” Nicht bloß den staatlichen Institutionen und Organen, sondern jedem einzelnen Staatsbürger beziehungsweise jeder einzelnen Staatsbürgerin obliegt es demnach, im Falle des Machtmissbrauchs zu intervenieren. Eine solche Intervention ist nie illegal. Damit trifft dieser allgemein gehaltene Satz in Art. 20 GG den eigentlichen, demokratischen Kern der Ausnahmezustandsbestimmungen des Grundgesetzes. In diesem kurzen Satz wird dem Pouvoir constituant – in Demokratien also der Bevölkerung – der rechtliche Vorzug gegenüber dem Pouvoir constitué – der Regierung – eingeräumt und nachhaltig garantiert. Die Betonung demokratischer Werte, die ihrerseits in demokratische Praxis münden sollen, sowie das Festhalten am Ideal der Rechtstaatlichkeit stehen im Einklang mit dem Kernanliegen des Lücke-Entwurfs, das dieser auch für den Ausnahmezustand behauptet hatte:

“Eine Verfassung soll dem gesamten rechtlichen, politischen und gesellschaftlichen Leben in einem Staat die verbindliche Grundordnung geben. Dies gilt für Zeiten ruhiger, friedlicher Entwicklung, es muß aber auch […] für Krisenzeiten gelten. Die Grundwertvorstellungen, von denen die Verfassung ausgeht und auf denen sie beruht, müssen, will die Verfassung sich nicht selbst in Frage stellen, immer – in Notzeiten wie in ruhigen Zeiten – dieselben sein.” (Deutscher Bundestag 1967b: 6)

Auch wenn es in Krisenzeiten einer funktionalen Anpassung der verfassungsmäßig zulässigen Instrumente, die zur effektiven Durchsetzung dieser Grundordnung dienen, an die “Lebenswirklichkeit” (ebd.) bedarf, so ist der demokratische Aufruf von Art. 20(4) GG, der sich noch dazu explizit an den Pouvoir constituant richtet, eindeutig. Ein Aufbegehren gegen jeglichen Versuch, die Freiheitlich-demokratische Grundordnung zu unterminieren oder abzuschaffen und damit für die Aufrechterhaltung der Demokratie einzutreten, kann für sich genommen nie illegal sein.

In Kraft getreten sind die Notstandsgesetze am Tag nach ihrer Verkündung am 25. Juni 1968.

Ausriss aus dem Faksimile der letzten Seite des 17. Gesetzes zur Ergänzung des Grundgesetzes (“Notstandsgesetze”). Foto: Bayrische Staatsbibliothek.

Mit Material aus Lemke, Matthias (2017): Demokratie im Ausnahmezustand. Wie Demokratien ihre Macht ausweiten, Frankfurt (Main) / New York, 127-135.

 

 

In eigener Sache: Seit heute erhältlich

Demokratie im Ausnahmezustand. Wie Regierungen ihre Macht ausweiten.

Der bisherige Stand meiner Überlegungen zur Plausibilisierung von Ausnahmezuständen in repräsentativen Demokratien ist seit heute beim Verlag bestellbar.

Matthias Lemke (2017): Demokratie im Ausnahmezustand. Wie Regierungen ihre Macht ausweiten, Frankfurt(Main)/New York: Campus. ISBN: 978-3-593-50717-0.

Studie zu “Demokratie im Ausnahmezustand”

Cover "Demokratie im Ausnahmezustand".
Cover “Demokratie im Ausnahmezustand”.

Für den Band “Demokratie im Ausnahmezustand”, der am 9.3.2017 beim Campus-Verlag erscheint, ist jetzt die Druckfreigabe erfolgt. Vorab gibt es hier, wie bereits angekündigt, das Inhaltsverzeichnis zum Download.

Überwachungsstaat 2.0

Chiffriermaschine "Enigma".
Chiffriermaschine “Enigma”.

“Bemerkenswert viele Überwachungsmaßnahmen” habe die Bundesregierung in den letzten Wochen angestoßen oder auf den Weg gebracht, wie der Spiegel heute in Übereinstimmung mit anderen Medien berichtete. Das neue BND-Gesetz, das dem Geheimdienst unter anderem das Anzapfen von Internetknotenpunkten im Inland erlaubt, ist verabschiedet. Seine Regelungen greifen erheblich in das grundgesetzlich geschützte Post- und Fernmeldegeheimnis ein. Das Videoüberwachungsverbesserungsgesetz (Referentenentwurf des BMI), das den Einsatz von Videokameras und automatischer Gesichtserkennung an öffentlichen Plätzen und Einrichtungen sowie in öffentlichen Verkehrsmitteln erleichtern soll, befindet sich noch in der Beratung. Und schließlich ist der Aufbau der Zentralen Stelle für Informationstechnik im Sicherheitsbereich (Zitis), deren 400 (bis 2022) Mitarbeiter verschlüsselte Nachrichten, wie sie über die Dienste von WhatsApp oder Threema versendet werden können, knacken sollen, beschlossene Sache.

Kritiker der Maßnahmen fürchten unter anderem, dass Regierungen westlicher Demokratien die derzeit ohnehin angespannte und unübersichtliche Nachrichtenlage nutzen könnten, um gezielte Verschärfungen von Überwachungsmaßnahmen durchzusetzen. Für die Situation in Deutschland wird insbesondere angezweifelt, inwiefern die neuen, erweiterten Möglichkeiten mit dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung in Einklang stehen. Zudem wiege die Tatsache schwer, so die Kritiker, dass BürgerInnen nicht einmal mehr Auskunft über erfolgte Überwachungsmaßnahmen einfordern könnten.

Foto: William Warb – CC-BY-SA 2.0.

Studie zu “Demokratie im Ausnahmezustand”

Cover "Demokratie im Ausnahmezustand".
Cover “Demokratie im Ausnahmezustand”.

Seit heute auf der Seite des Campus-Verlags: Die Studie mit dem Titel “Demokratie im Ausnahmezustand. Wie Regierungen ihre Macht ausweiten”. Der Band, der neben methodologischen und theoriegeschichtlichen Überlegungen Fallstudien zu Deutschland, Spanien, den USA, Frankreich und den Marshall-Inseln enthält, kommt fürs Weihnachtsgeschäft aber leider zu spät: Erscheinungstermin ist der 9. März 2017. Sobald das Inhaltsverzeichnis verlagsseitig freigegeben ist, wird es hier zur Verfügung stehen.

Anfragen zu Rezensionsexemplaren können direkt an den Verlag gerichtet werden. Die näheren Informationen zum Verfahren finden sich in der Rubrik “Pressematerialien”.