„Das wird nicht die letzte Katastrophe sein“

Unter der Überschrift „Diese Bücher erklären uns die Corona-Krise“ präsentiert Kristian Treetz vom Redaktionsnetzwerk Deutschland einen Überblick über aktuelle Literatur zur Pandemie und ihren Auswirkungen auf Politik und Gesellschaft. Neben Titeln von Katja Gloger und Georg Mascolo sowie von Heribert Prantl hat Treetz auch einen Blick in mein Buch geworfen. Hier ein Auszug:

„Ebenfalls um den Zustand der Demokratie in diesem pandemischen Ausnahmezustand geht es dem Politikwissenschaftler Matthias Lemke. Lemke beschäftigt sich fast ausschließlich mit der ersten Pandemiewelle zwischen März und September 2020. Dabei nimmt er unter anderem die Maßnahmen der Bundes- wie Landesregierung aus diesen ersten Monaten in den Blick. Über diese erste Phase der Pandemie hinaus schaut Lemke dann mit sieben Thesen. Eine heißt: ‚Jede Krisensituation – und damit: jeder Ausnahmezustand – eröffnet ein autoritäres Gelegenheitsfenster.‘ Eine andere: ‚Die erfolgte Etablierung des Gesundheitsnotstandes muss durch einen Sozialnotstand ergänzt werden, um soziale Härten infolge der Maßnahmen zur Pandemiebekämpfung angemessen auffangen zu können.‘

Auch dieses Buch kann helfen, uns in dieser Ausnahmesituation, in der wir uns befinden, klar zu werden: klar darüber, welche richtigen und falschen Schritte bislang gegangen wurden, klar darüber, welche Einschränkungen und Opfer unsere Gesellschaft in einer Ausnahmesituation wie der momentanen hinzunehmen bereit ist; und klar darüber, wie wir mit künftigen Krisen dieser Art umgehen wollen. Denn es wird nicht die letzte einschneidende Katastrophe sein, vor der wir als Individuen, aber auch als (Welt-)Gesellschaft stehen. So viel steht leider fest.“

Sicherheit frisst Freiheit auf

Eine Rezension von Sven Jochem

Matthias Lemke legt ein in höchstem Maße aktuelles, notwendiges und anregendes Buch vor. Die COVID-19-Pandemie und die in Deutschland eingeführten Maßnahmen zur Bekämpfung der Pandemie legen für viele Beobachterinnen und Beobachter den Verdacht nahe, dass wir uns von einer demokratischen Krisenpolitik nach und nach verabschieden hin zu einer Notstandspolitik, die das Fundament unserer Demokratie aushöhlt.

In Deutschland hat, vor allem aufgrund der Erfahrungen in der Weimarer Republik, der Begriff des „Notstandes“ eine starke normative Aufladung. Deshalb wurde dieser Begriff ursprünglich nicht in das Grundgesetzt aufgenommen. Eingang in das Grundgesetz hat er erst gefunden, als dies 1968 als Reaktion auf den Terror mit den sogenannten Notstandsgesetzen und ihrer Absicherung in Art. 35 sowie Art. 91 GG nachgeholt wurde. In diesem Begriff ist die Spannung angelegt, dass mit juristischen Mitteln die Aushebelung rechtlicher (und demokratischer) Verfahren und Standards zur Gefahrenabwehr (des Staates sowie dem Schutz von Leben) erreicht werden soll. Dieses paradoxe staatsrechtliche Phänomen hat seit Carl Schmitt und jüngst Giorgio Agamben das juristische, philosophische und sozialwissenschaftliche Denken über den Notstand, den Ausnahmezustand oder allgemein die Krisenpolitik angeregt. In der gegenwärtigen Pandemie werden diese eher philosophischen Gedanken unmittelbar für die tagesaktuelle Realpolitik bedeutsam.

Matthias Lemke folgt einer sehr weiten Fassung des Notstandsbegriffes, wenn er auf Seite 23 ausführt: „Ausnahmezustand steht hier als Sammelbegriff für eine politische Praxis der Krisenintervention, die einen in der Verfassung verankerten Mechanismus beschreibt, oder aber sich auf Situationen, Handlungen oder Umstände bezieht, die mit diesem Mechanismus in Zusammenhang stehen. In rechtlicher Hinsicht umfasst der Begriff des Ausnahmezustandes eine Vielzahl von Krisenreaktionsmechanismen im Rahmen ausdifferenzierter Staatlichkeit.“ Später konkretisiert der Autor, dass solche Ausnahmezustände weit gefasst werden müssten, weil Krisenreaktionen „von der Krise diktiert“ (S. 24) würden, die Art der Krise also den Inhalt der Reaktionen bestimme.

Bereits an dieser Stelle der begrifflichen Konkretisierung ist normativer Sprengstoff angelegt. Für den Bestand der Demokratie ist die existenzielle Frage einer Legitimation bedeutsam, ob bzw. inwieweit die sich entfaltende Krise eine Aushebelung von Regeln mit Verfassungsrang funktional „einfordert“, und wenn ja, mit welcher normativen Begrünung dies im demokratischen Verfahren versehen wird. Oder ob die Verfassung nicht von Krisen ausgehebelt werden darf, zumindest nicht ohne dem Parlament als dem unbestrittenen Herzstück der Demokratie ein mächtiges Veto-Potenzial in die Hände zu geben. Dass bei einer solchen Abwägung das Prinzip der Verhältnismäßigkeit eine zentrale Rolle spielt und auch das Verfahren, wie diese Verhältnismäßigkeit abgewogen werden sollte, dies ist eine fundamentale Herausforderung für die begründete Beurteilung der Pandemiepolitik.

Matthias Lemke gliedert seine Studie sehr übersichtlich. Nach einigen Ausführungen zur begrifflichen Fassung des Ausnahmezustandes werden historische Erörterungen angeführt (Weimar, Grundgesetz der Bundesrepublik, ausgesuchte Länderverfassungen) sowie die bundesdeutsche Corona Politik der ersten Welle in einer fast schon akribisch ausgefüllten Phasenordnung dargestellt (Frühphase, Akutphase, Konsolidierungsphase). Daran anschließend werden sieben Thesen präsentiert, die sowohl aus empirischer als auch aus normativ-demokratietheoretischer Perspektive die Pandemiepolitik Deutschlands beurteilen und bewerten.

Bei den historischen Darstellungen knüpft der Autor an seine bereits publizierten Beiträge zum Thema an. In der Analyse der gegenwärtigen Pandemiepolitik entscheidet sich der Autor für eine feine chronologische Darstellung einzelner Entscheidungen und Entwicklungen in Bund und ausgesuchten Ländern. Diese Darstellung ermöglicht es der Leserschaft, die Entfaltung der Dynamik sehr präzise nachzuverfolgen. Hierin liegt ein kaum zu überschätzender Mehrwert für die Leserschaft, kann sie so doch die einzelnen Entscheidungen und Maßnahmen der Pandemiepolitik sehr gut rekonstruieren.

Der Autor betont, dass das Buchmanuskript am 30. September 2020 geschlossen wurde; vereinzelte Hinweise auf die zweite Welle der Pandemie im Herbst/Winter 2020/21 werden gleichwohl eingestreut. Allerdings sollte diese Studie als dezidierter Beitrag zur ersten Welle der Pandemie gelesen werden. Hier stellt sich mir die Frage, ob Matthias Lemke vor dem Hintergrund der Erfahrungen aus der zweiten Welle Korrekturen seiner eher positiv und zustimmend gehaltenen Einschätzungen und Bewertungen durchführen würde.

Insgesamt sind die Thesen und Urteile von Matthias Lemke gut und abwägend in den einschlägigen Forschungsstand eingebettet. Er führt überzeugend aus, dass jede Krise ein „autoritäres Gelegenheitsfenster“ besitze, das dann von der Exekutive ausgenutzt werden könne. Mit zunehmender Angst (und Unsicherheit) in der Bevölkerung werde die Exekutive immer stärker in Versuchung gebracht, dieses „autoritäre Gelegenheitsfenster“ auszunützen: „Im Angesicht von Angst und Unsicherheit frisst Sicherheit Freiheit“ (S. 228).

Hierbei proklamiert der Autor aber keineswegs ein egoistisches Interesse der Machtmaximierung in den Exekutiven in Bund und Ländern. Im Gegenteil stärke die um sich greifende Angst (und Unsicherheit) in der Bevölkerung insgesamt eine Bereitschaft, Sicherheit über Freiheit zu stellen. Der Autor sieht also weniger die Regierung in der Verantwortung, sondern vielmehr attestiert er eine allgemeine Angst, die schwerlich zu lindern sei. In diesem Punkt unterscheidet sich der Autor von Autoren wie Wolfgang Merkel oder Markus Gabriel, die dezidiert der deutschen Regierung vorwerfen, mit dem „Regieren durch Angst“ (Wolfgang Merkel in der ZEIT vom 1.1.2020) die Demokratie mit der Pandemiepolitik auszuhöhlen.

Lemke sieht vor allem in der föderalen Struktur Deutschlands eine positive Ressource für eine angemessene Krisenpolitik. Er stimmt nicht ein in den vielstimmigen Chor, der eine mangelnde nationale Konzertierung und einen sich bunt entrollenden Teppich unterschiedlicher Pandemiepolitiken in den Ländern (und Landkreisen) ausmacht. Hierbei teilt er die Perspektive vieler juristischer wie politik- oder verwaltungswissenschaftlicher Expertisen, die ja just in einer Pandemie mit lokal divergierenden Infektionsdynamiken eine bessere Reaktionsfähigkeit dezentral und föderal organisierter Gemeinwesen sieht.

In diesem Punkt greifen die Interpretationen von Matthias Lemke meines Erachtens zu kurz. Sicherlich ist die Pandemie ein Zustand allgemeiner Unsicherheit, der durchaus eine Kooperation erfordert, wie sie in einem kooperationsgeneigten Föderalismus wie in Deutschland auch zu erreichen ist. Damit kann Subsidiarität so umgesetzt werden, dass nur die notwendigen Maßnahmen zentral erfolgen, die wichtigsten Maßnahmen aber dezentral nach lokal sich unterschiedlich dynamisierendem Infektionsgeschehen umgesetzt werden. Diese Argumentation des Autors übersieht allerdings, dass der zentralstaatliche Gestaltungswille in Deutschland in der Pandemie sehr groß ist, zu groß vielleicht für eine effiziente und lokal differenzierte Pandemiepolitik. Und diese überbordende Steuerungseuphorie (man denke nur an die Beschlüsse des Bund-Ländergipfels vom 3. März 2021) gründet kaum in unzulänglicher Kommunikation allein, sondern hat ihre Wurzeln im Zusammenspiel von Parteienwettbewerb und Föderalismus bzw. einer expertokratisch und zunehmend technokratisch ausgerichteten Krisenpolitik in Deutschland.

Nach Lemke dürfe ein „autoritärer“ Reflex der Krisenpolitik durchaus nicht auf Dauer die für eine Demokratie notwendigen Kontroversen verhindern. Hierzu müsse aber eine besondere Kommunikationsstrategie zum Einsatz kommen: „Statt weniger und zentralisiert zu kommunizieren, erscheint folglich eine möglichst breit gefächerte, zielgruppenorientierte Kommunikation in der Krise essenziell.“ (Seite 218).

Spätestens an dieser Stelle (These 2 bei Matthias Lemke) keimt der Verdacht auf, dass für den Autor das Problem der Pandemiepolitik vor allem im „Framing“ eines pandemiepolitisch notwendigen „Narrativs“ besteht. Zu wenig werden die institutionellen oder strategischen Rahmenbedingungen daraufhin abgeklopft, wie sie durch die Pandemiepolitik die Angst der Bevölkerung verschärfen. Wie wirken die Einschränkungen der Grundrechte und der mitunter harsche Einsatz von Bußgeldern auf die Einstellungen und Gefühlslagen der Menschen? Es ist mit guten Gründen zu vermuten, dass der „virologische Imperativ“ (Markus Gabriel) der Pandemiepolitik eher Angst schürt. Dies sind dann beste Voraussetzungen für eine demokratieschädigende Politik des „starken Mannes“ bzw. der „starken Frau“, mit der zwar Entschlossenheit und exekutive Durchsetzungsfähigkeit signalisiert wird, die aber eigentlich am Ende des Tages eher Regierungsversagen verhüllt (so argumentiert Lemke zutreffend in seiner These 4).

Krisenpolitik ist die Zeit der Exekutive – aber auch der Konjunktive. Der Rekurs der Politik auf wissenschaftliche Erkenntnisse greift stets dann zu kurz, wenn die Wissenschaft selber keine gesicherten Erkenntnisse zum Infektionsgeschehen oder zu wirksamen Mitteln der Infektionsabwehr bereitstellen kann. Einerseits wird durch die wissenschaftliche Einbettung der Krisenpolitik eine durchaus elitäre virologische Expertokratie eingesetzt, die vermeintliche Wahrheiten in die exekutiven und legislativen Prozesse einspeist, ohne darauf zu verweisen, dass gesichertes Wissen in einer solchen Situation schwerlich vorliegt bzw. noch nicht vorliegen kann. Gefährlich wird dieses nur bruchstückhafte Wissen, wenn es vermischt wird mit dem strategischen Ziel von parteipolitischen Akteuren, sich im Parteienwettbewerb als Krisenmanager zu behaupten.

Stärker als dies Matthias Lemke tut, wäre meines Erachtens zu kritisieren, dass durch den Parteienwettbewerb in Bund und Ländern – 2021 ist Superwahljahr (!) – just das nicht ermöglicht wird, was eine expertokratische und effiziente Pandemiepolitik eigentlich benötigen würde, den Rückschritt demokratischer Parteipolitik (die immer an Wiederwahlen interessiert ist und Wahltermine als Fokus strategischer Überlegungen nicht ausblenden kann) hinter den wissenschaftlichen Sachverstand. Hier hätte dem Buch eine etwas breitere Perspektive auf unterschiedliche Strategien der Pandemiepolitik in anderen europäischen Ländern sehr gut getan. Die Brisanz der schwedischen Pandemiepolitik liegt zum Beispiel gerade darin, dass sich die Politik (zumindest bis Ende 2020) explizit aus der Formulierung von Krisenmaßnahmen heraushielt, vorwiegend darum bemüht war, die von den Expert*innen vorgelegten Maßnahmen zur Pandemiebekämpfung zu ermöglichen sowie deren Folgen aus sozialer und egalitärer Perspektive abzufedern – und hierüber auch bewusst demokratische Kontroversen und Untersuchungskommissionen zuzulassen.

Die deutsche Pandemiepolitik offenbart eher einen „nervösen Staat“ (Tristan Barczak) in einer dezentralen, digitalisierten und freizügigen Sicherheitsgesellschaft. Die Pandemiepolitik in Deutschland zeigt, dass die Exekutive kaum ernsthaft den „Notstand“ ausruft, sondern vielmehr durch eine Vielzahl an Gesetzen und Verordnungen bestrebt ist, eine „Ausnahmezustandsvorsorge“ zu betreiben, bei der zum Beispiel „Ausgangssperren nicht nach Erklärung des Notstands, sondern bereits zur Vermeidung eines solchen verhängt werden“ (Tristan Barczak: Der nervöse Staat, S. 677).

Darin liegt letztlich das Versagen der Oppositionen im Besonderen sowie der Parlamente in Bund und Ländern im Allgemeinen. Die überbordende Regulierungsinflation und durchdringende zentralstaatliche Koordination wurde kaum von oppositionellen Akteuren in Frage gestellt. Hier möchte ich Lemke widersprechen, der ausführt, dass von einer Entmachtung des Parlaments „keine Rede“ sein könne, weil die „Konsensorientierung“ nicht von außen aufgedrängt, sondern „selbstgewählt“ sei (S. 226). Dass eine Exekutive die Kontrolle nicht verlieren will, dies mag ihr rationales (aber auch ein wenig altmodisches) Ziel sein. Aber es müsste Aufgabe der Opposition und der Parlamente sein, diesen steuerungsverliebten Kontrollambitionen Grenzen zu setzen, zumindest dort, wo Freiheitsrechte mit Verfassungsrang über lange Zeit eingeschränkt werden. Versäumt sie es, leidet die demokratische Qualität.

Lemke attestiert, dass die Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen durchaus gewahrt blieb (S. 228). Ferner hätten zumindest die Gerichte unverhältnismäßige Maßnahmen der Exekutive verhindert. Dies mag auf den ersten Blick zutreffen. Allerdings zeitigen langfristige Einschränkungen von Freiheitsrechten eine zermürbende Wirkung auf das Vertrauen in demokratische Politik – wie wir in den Umfragen ablesen können. Deshalb stimme ich den Schlusssätzen von Lemke zu: „Der unterlassene Ausnahmezustand ist die einzige Variante exekutiver Kompetenzerweiterung, die mit der offenen Gesellschaft in Einklang steht. Denn infektiös ist nicht nur das Corona-Virus, sondern auch die autoritäre Versuchung“ (S. 229).

Ich hätte mir lediglich gewünscht, dass der Autor diese „autoritäre Versuchung“ nicht nur auf kommunikative Framings bezogen hätte, sondern auch auf die sich selber regulativ überschätzende Politik der exekutiven Gefahrenabwehr im deutschen Sicherheits- und Vorsorgestaat, die mit ihrer Regulierungsmacht nicht nur demokratische Prozesse aushöhlt, sondern auch das Vertrauen in die deutsche Demokratie mindert, umso stärker, je länger die Pandemie andauert.

Matthias Lemke hat ein wichtiges Buch vorgelegt, das die Debatten zur Pandemiepolitik maßgeblich beeinflussen wird. Abschließend möchte ich dem Autor drei Fragen stellen:

1) Verändern sich Ihre Schlussfolgerungen durch die Pandemiepolitik der zweiten Welle?

2) Müsste ein effizienter Föderalismus nicht in der Lage sein, mit regional unterschiedlichen Maßnahmen auch regional unterschiedliche Infektionsdynamiken gezielter zu bekämpfen? Also bräuchten wir nicht mehr Föderalismus bzw. mehr regionale Ungleichzeitigkeit und weniger zentralstaatliche Steuerung?

3) Tristan Barczak („Der nervöse Staat“) formuliert die These, dass sich in jüngster Zeit der Ausnahmezustand politisch und rechtlich wandelt und wir die Tendenz zu einem „Präventions- und Vorsorgestaat“ beobachten können. Der umtriebige („nervöse“) Staat versuche, jegliches Risiko, jegliche Gefahrenquelle bereits im Vorfeld zu eliminieren, um so „Kontrolle“ zu bewahren und zu demonstrieren. Damit einher gehe aber die Gefahr, dass eine solche präventive und freiheitsgefährdende „Ausnahmezustandsvorsorge“ zur Normalität zu werden drohe, mit allen Einschränkungen von Freiheitsrechten. Wie stehen Sie zu dieser These?


Den Audio-Podcast mit den Antworten auf die Fragen gibt es auf den Seiten des PW-Portals / Stiftung Wissenschaft und Demokratie. (externer Link)


Rezension zu: Matthias Lemke (2021), Deutschland im Notstand? Politik und Recht während der Corona-Krise, Frankfurt(Main)/New York: Campus. ISBN 978-3-593-51341-6. 26,95€.

 

Der „nervöse Staat“ in der Antizipationsfalle?

Tristan Barczak geht in seiner ebenso opulenten wie beeindruckenden Studie (684 Seiten mit über 130 Seiten Literaturverzeichnis) „Der nervöse Staat“, die der Juristischen Fakultät der Universität Münster 2019 als Habilitationsschrift vorgelegen hat und von dieser angenommen worden ist, unter diesem ebenso charmanten wie treffenden Titel einer ebenso spannenden wie wichtigen Frage nach. Getragen ist diese von der Feststellung, dass ein Staat dann als ’nervös‘ zu bezeichnen ist, wenn er „die Logik der Wirklichkeit durch die Logik der Möglichkeit ersetzt“ (673) und in der Folge aus Angst präventive Gefahrenabwehr und Feindidentifikation auf die Spitze – und im Zweifelsfall noch darüber hinaus – treibt. „Ein Staat, der nie ruht, ist ein nervöser Staat.“ (ebd.) Angesichts dieser alarmierenden Diagnose drängt sich eine nicht minder dringende Problematik auf: Wie kann es gelingen, dass angesichts permanenten Sicherheitsdrucks, dem sich westliche Demokratien spätestens seit 9/11 ausgesetzt wähnen, der Ausnahmezustand nicht der neue Normalzustand wird? Dass diese Frage nach den Grenzen von Versicherheitlichung weniger bloß akademischen, sondern tatsächlich einen überaus demokratisch-praktischen Charakter hat, liegt auf der Hand: etwa mit den Folgen der Anschläge vom 13.11.2015 in Frankreich, und insbesondere mit dem Fortschreiten der Corona-Pandemie ist deutlich geworden, dass Grundrechtseinschränkungen im Kontext von Terrorabwehr und Gesundheitsnotstand nicht nur nah an den Alltag der Demokratie heranrücken. Als Folgen mitunter multipler, sich überlagernder Krisenszenarien sind sie bereits Alltag geworden.

Perspektiven

Worum also geht es bei Barczak im Kern? „Die Situationen, in denen das Bedürfnis auftaucht, einen Ausnahmezustand erklären, sind regelmäßig besonders hektische und erregte, in denen die politische, institutionelle und gesellschaftliche Spannung sprunghaft anzusteigen pflegen.“ (1) Eingebettet in ein ständiges Gefühl der „Angst als eigenständige Kategorie des Rechts“ (3) droht – nicht immer, aber immer häufiger – eine autoritäre Verfestigung eines Instruments, das eigentlich zur Rettung des Bestehenden gedacht war. Um dieser Versuchung, um nicht zu sagen Gefährdung durch ausnahmezustandliche Praktiken zu entgehen, wird ein „modernes Verständnis des Ausnahmezustandes“ (7) erforderlich, das Barczak entfalten will. Dieses gelte es der Summe all jener geräuschlosen, impliziten Gesten und Praktiken der Sicherheitsgesellschaft, die „nicht offiziell erklärt“ (353) werden und für deren Ende es dementsprechend auch „kein klares Kriterium“ (ebd.) gebe, entgegen zu stellen. Denn wenn es keine klaren Abgrenzungen ausnahmezustandlicher Praktiken gibt, dann droht der rechtsstaatlichen Demokratie die Antizipationsfalle: Aus Angst vor echten oder vermeintlichen Gefahren drängen Sicherheitsimperative die qualitative, sich ihrer Gemeinschaftlichkeit bewusste, republikanische Freiheit mehr und mehr an den Rand.

Im ersten Teil werden Fragestellung und Methode entfaltet. Was letztere anbelangt, so entscheidet sich Barczak für ein strikt rechtswissenschaftliches Vorgehen: „Der Ausnahmezustand lässt sich nach dem methodischen Vorverständnis dieser Arbeit […] nur als Rechtsbegriff, Rechtsinstitut und Bezeichnung für einen Rechtszustand auffassen.“ (51) Und weiter: „Das Recht normiert seine Ausnahmen selbst […].“ (ebd.) Diese methodische Ausrichtung ist zu akzeptieren, wobei – aus politikwissenschaftlicher Perspektive – dieser grundsätzlichen Akzeptanz gleich auch eine gewisse Hin- und Hergerissenheit innewohnt. Denn so sehr die Aussage, wonach der Ausnahmezustand ein Rechtsbegriff ist, zuzustimmen ist, so berechtigt gerade bei einem so weitreichenden, grundrechtssensiblen Thema auch die Frage, wo denn das Recht, das hier verhandelt werden soll, herkommt. Im Zweifelsfall aus den Parlamenten, würde man meinen, und die sind in ihrer politischen Praxis eben mehr als ‚bloß‘ Recht. Ich werde hierauf an späterer Stelle noch einmal zurückkommen. 

Nach diesen grundlegenden Orientierungen des ersten dient der zweite Teil  der theoretischen Erschließung des Ausnahmezustandes. Barczak verortet sich dabei zwischen geltungstheoretischen und ein legalistischen Argumenten. Der ‚antizipierte Ausnahmezustand‘ ist demnach weder bloß das andere der Normalität, noch ist er ihr integraler Bestandteil. Eine allgemeingültige Antwort auf das Problem seiner rechtlichen Verortung, bis hin gar zum Ausschluss des Ausnahmezustandes, „erscheint schwierig, wenn nicht gar ausgeschlossen“ (207). Also bleibt, konkrete rechtliche Regelungen hinsichtlich ihrer Handhabung des Ausnahmezustandes zu befragen. 

Der dritte Teil der Studie wirft dementsprechend einen (rechts-)historisch akzentuierten – politikwissenschaftlich ließe sich fast sagen: einen in Teilen ideengeschichtlich akzentuierten – Blick auf Modelle der rechtlichen Einhegung des Ausnahmezustandes. Auch wenn die Identifikation eines Idealtypus des Ausnahmezustandes länderübergreifend kaum möglich sei, so lässt sich mit Blick auf die Rekonstruktion der einschlägigen Regelungen im angelsächsischen, im französisch- und im deutschsprachigen Raum doch eine funktionale Gemeinsamkeit seiner „Vergesetzlichung“ (349) ausmachen: „Gefahrenabwehr und Gefahrenvorbeugung, Prävention und Vorsorge“ (ebd.). Die rechtsstaatliche Qualität des Ausnahmezustandes, oder präziser: die Qualität moderner Staatlichkeit, bemisst sich fortan an der Fähigkeit zur Prognose von Risiken. Würde man das Ganze – über Barczak hinausgehend – aus einer dystopischeren Perspektive beschreiben wollen, so ließe sich, im Anschluss etwa an die Vorlesungen zur Bio-Macht von Michel Foucault, in letzter Konsequenz auch formulieren: Die Qualität moderner Staatlichkeit bemisst sich in der Fähigkeit zur Prognose, was die Regierung der Lebenden zum Primat der Politik erhebt.

Im Anschluss an diese (rechts-)historische Rekonstruktion unternimmt Barczak im vierten Teil den Versuch, den Begriff des ‚antizipierten Ausnahmezustandes‘ näher zu bestimmen. Dieser bildet „den vorläufigen Schlusspunkt einer von Verrechtlichung und Vergesetzlichung geprägten und schließlich in die Vorverlagerung einmündenden Entwicklung des Ausnahmezustandes“ (600). Somit manifestiert sich der ‚antizipierte Ausnahmezustand‘ in Rechtsnormen, die kumulativ fünf Anforderungen erfüllen: sie müssen (a) „im Vorfeld konkreter Gefahren des traditionellen Polizeirechts ansetzen“ (601), sie müssen (b) konkrete Handlungsmöglichkeiten der Exekutive eröffnen und zwar (c) angesichts außergewöhnlicher Bedrohungslagen für  hochrangige Schutzgüter; sie münden in einen (d) „hochgradigen Eingriff in grundlegende Freiheitsverbürgungen“ (ebd.) und haben (e) einen konkreten Adressaten. In einer Zeit, in der im Zuge der Novellierung von Polizei- und Sicherheitsgesetzen immer häufiger präventive Handlungserweiterungen der Exekutive gefordert und implementiert werden – deutlich wird das etwa in der Figur des Gefährders – würde der so verfasste ‚antizipierte Ausnahmezustand‘ eine kritische Einordnung erlauben. Denn er eröffnet die Möglichkeit, Elemente des präventiven Gefahrenabwehrrechts als das zu bezeichnen, was sie sind: als Ausnahmezustand, der, mit Agamben gesprochen, Menschen nach bestimmten Kriterien auf ihr bloßes Leben reduziert.

Hier wird noch einmal die Tragweite und Problematik der eingangs schon erwähnten, beinahe beiläufig klingenden Einschätzung deutlich, wonach „[…] der Ausnahmezustand […] kein widernormatives, die geltende Rechtsordnung verschlingendes schwarzes Loch“ (49) ist. Im Gegenteil: Der Ausnahmezustand ist in der Rechtsordnung selbst, er ist Bestandteil des Rechts und damit der Gesellschaft. Der Ausnahmezustand ist rechtlich, aber er ist auch konkret. Und je nach politischer Lage – ich werde hierauf abschließend noch einmal zurückkommen – wird er sich schneller oder weniger schnell ausdehnen. Im nunmehr anschließenden, fünften und Der abschließenden Teil bündelt Barczak die Befunde seiner Studie.

Befunde

Was nun macht den ‚antizipierten Ausnahmezustand‘ aus? Das Problem, da ist Barczak vollkommen zuzustimmen, liegt für den Rechtsstaat nicht im Instrument des Ausnahmezustands, sondern im Umgang mit den Folgen seiner Anwendung. Am Ende steht trotz allem die Hoffnung, dass aus dem nervösen Staat doch noch ein resilienter Staat (vgl. 684) werden könnte, wenn es um eine rechts- und demokratiereichere Krisenintervention im Ausnahmezustand geht. Wie aber könnte diese aussehen? Das Fazit der Studie plädiert rechtstechnisch dafür, eine „an Art. 80a GG orientierte Verfassungsergänzung“ (683) in Betracht zu ziehen. Dadurch ließe sich, so Barczak weiter, in Analogie zum Spannungsfall, der auf die Abwehr einer äußeren Bedrohung zielt, eine Regelung für den inneren Spannungsfall auf Bundesebene treffen. Diese würde es erlauben, der derzeitigen, landesrechtlich verankerten, bisweilen präventiv orientierten Sicherheitsrechtssetzung (etwa im Polizeirecht) einen Zustimmungsvorbehalt des Bundestages vorzuschalten.

Ob sich die oben bereit angesprochenen  geräuschlosen, impliziten Gesten und Praktiken der Sicherheitsgesellschaft hiervon beeindrucken lassen? So sehr diese primär institutionelle Option der Einhegung der Ausnahme durch die Etablierung eines „Instituts der ‚Gesetzesbereitschaft'“ (684) stringent argumentiert ist, so sehr bleiben doch Zweifel. Begründet sind diese etwa durch die Erfahrungen in Frankreich: Was ist mit einer solcherart ausgestalteten Trennung von Norm und Ausnahme in Form eines Zustimmungsvorbehalt des nationalen Parlaments gewonnen, wenn mit der Normalisierung von Ausnahmeregelungen durch Übernahme in den Code de la Sécurité intérieure die Ausweitung von Exekutivkompetenzen in einen Bereich weit jenseits des vorher Möglichen einhergeht? Und wie ist sichergestellt, dass die rechtliche Gestaltung des „Vorfeldstadiums des inneren Notstandes“ (683) nicht ihrerseits unter den Bedingungen der Ausnahme geschieht – also im Angesicht von Krise, Angst und Chaos, was die von Barczak vorgeschlagene 2/3-Mehrheit gerade in der autoritären Phase der Krisenabwehr (vgl. Lemke 2021: 125) zur Makulatur degradiert? So sehr ich die Hoffnung auf rechtsstaatliche Resilienz durch Einhegung des Ausnahmezustandes teile, so sehr bleibe ich davon überzeugt, dass Einhegung hier nur die zweitbeste Option darstellt. Die beste wäre der gänzliche Verzicht auf den Ausnahmezustand.

Diese Einschätzung gründet noch auf einem weiteren Punkt, der es abschließend erlaubt, das größte analytische Problem der Studie, die durchgängig rechtswissenschaftlich argumentiert, in den Blick zu nehmen. „Ist der Ausnahmezustand aus Sicht der Rechtswissenschaft nur als ein Phänomen des Rechts begreifbar, so lässt er sich auch mit den Mitteln des Rechts erfassen und bewältigen.“ (682) Durch diese – methodisch und disziplinär völlig legitime und für sich nicht zu beanstandende – Verengung der Perspektive gerät ein Aspekt des Ausnahmezustandes aus dem Blick, der sich bereits in der Plettenberger Begrifflichkeit der ’souveränen Diktatur‘, aber auch in Machiavellis Appell an die Selbsterhaltungsfähigkeit der Republik widerspiegelt: Ausnahmezustand ist nie ’nur‘ Rechtsbegriff, sondern immer auch politisch. Barczak gesteht das im Prinzip selbst ein, wenn er – wie eingangs bereits erwähnt – von der „Logik der Wirklichkeit“ (673) und der „Logik der Möglichkeit“ (ebd.) schreibt. Bei beiden Logiken handelt es sich zwar um distinkte, aber eben mögliche Handlungs- bzw. Entscheidungsmodi einer Republik. Im Ausnahmezustand, der Recht und die Überschreitung von Recht, der Wirklichkeit und Möglichkeit umfasst, sind Recht und insbesondere Macht gleichermaßen präsent; letztere etwa  in Form von Durchsetzungs- oder Deutungsmacht in der politischen Öffentlichkeit. Gerade im postfaktischen Zeitalter macht dieser Umstand den Ausnahmezustand zu einem hochgradig problematischen Instrument für die politische und rechtliche Integrität der Demokratie. Diese (macht-)politische Seite des Ausnahmezustandes hätte im Rahmen der Studie sicherlich größerer Aufmerksamkeit bedurft. Mir ist durchaus bewusst, dass eine solche Forderung in der Gesamtschau auf eine knapp siebenhundertseitige, ebenso spannende wie profund recherchierte Arbeit etwas Vermessenes hat. Somit sei dieser Aspekt eher als Hinweis auf eine künftige Perspektiverweiterung, denn als substanzielle Kritik verstanden.

Nachtrag

Noch ein literarischer Nachtrag sei gestattet: Barczak widmet sich gleich zu Beginn des ersten Teils ausführlich Herman Melvilles Seenovelle ‚Billy Budd‘. Darin, so Braczak, habe Melville gleich „zwei Geschichten des Ausnahmezustandes“ (16) erzählt: Die des Ausnahmezustandes, der Recht schafft, ohne selbst Recht sein zu müssen; und die eines präventiven Rechtsbruchs im Sinne des berüchtigten Diktums ‚Not kennt kein Gebot‘. Ich halte diese Interpretation für unzutreffend. Denn sie gründet auf der Ineinssetzung zweier völlig unterschiedlicher Grenzfiguren des Rechts, die beide eine umgangssprachliche Ausnahmesituation meinend die grundverschieden sind. Die eine hatte, wie oben bereits erwähnt, Carl Schmitt als ’souveräne Diktatur‘ beschrieben; die andere ist als ‚rechtfertigender Notstand‘ bekannt. In keiner der beiden Situationen ist ein Staat oder ein staatlicher Akteur anwesend, auch nicht der ’nervöse Staat‘.


Tristan Barczak, Der nervöse Staat. Ausnahmezustand und Resilienz des Rechts in der Sicherheitsgesellschaft, Tübingen: Mohr Siebeck 2020. XXXI, 828 Seiten (=Jus Publicum, Bd. 288). ISBN 978-3-16-159083-2. 149,00€.

Extreme Sicherheit

Die gesellschaftliche Polarisierung in Deutschland hat ein besorgniserregendes Ausmaß erreicht: Rechtspopulistische und in Teilen antisemitische Stimmen sind in allen deutschen Parlamenten vertreten; rechte Wutbürger versammeln sich seit Jahren regelmäßig unter dem Label ‚Pegida’ und seinen diversen Ablegern, um gegen die Flüchtlingspolitik der Bundesregierung zu polemisieren; rechtsterroristische Gruppen, wie der sogenannte ‚NSU’ oder die ‚Gruppe Freital’ konnten über Jahre morden oder Anschläge vorbereiten, ohne entdeckt zu werden. Hinzu kommen rechte Einzeltäter, wie Stephan Ernst, der unter dringendem Tatverdacht steht, am 2.6.2019 den Kasseler Regierungspräsidenten Walter Lübcke ermordet zu haben; oder Stephan Balliet, der zugegeben hat, am 15.10.2019 in Halle (Saale) aus antisemitischen Motiven in die dortige Synagoge eindringen und Menschen jüdischen Glaubens töten zu wollen, wobei er zwei Passanten erschoss und zwei weitere schwer verletzte. Getragen werden solche Taten immer wieder durch Selbstradikalisierung im Internet und durch die Auswirkungen von Hasskriminalität in sozialen Netzwerken, so dass bereits im Jahr 2016 das Ausmaß rechtsradikal motivierter Straftaten wieder das Niveau der frühen 1990er Jahre erreicht hatte.

Vor dem Hintergrund dieser Entwicklungen gehen die Herausgeber des Bandes „Extreme Sicherheit“ der Frage nach, inwieweit sich die für die deutsche Gesellschaft insgesamt abzeichnende rechtspopulistische Polarisierung auch in den Sicherheitsorganen des Landes wiederfinden lässt: „Wie steht es um die demokratische Verfasstheit von Polizei, Justiz, Bundeswehr und Verfassungsschutz? Hat die gesellschaftliche Polarisierung auch diejenigen Institutionen erfasst, die dem Staat und dem Wohle aller dienen sollen – ohne Ansehen der Person?“ (9) – Eine wichtige, aber auch schwierig zu beantwortende Frage. Denn die deutschen Sicherheitsbehörden bestehen aus einem weit verzweigten Institutionengefüge, dem – zählt man Bundeswehr, Bundespolizei, die Polizeien der Länder, die Justiz und den Verfassungsschutz zusammen – mehrere hunderttausend Personen angehören. Wie will man da entscheiden, ob es sich um „Einzelfälle“ (12) handelt, wie etwa Thomas Haldenwang, der Präsident des Bundesamtes für Verfassungsschutz betont, oder ob es doch angebrachter scheint, von „rechtsextremen Netzwerken“ (13) in den Sicherheitsbehörden zu sprechen? Abstrakt formuliert ist zumindest klar, ab wann die Dinge bedenklich werden, insofern die Autor_Innen des Bandes nämlich „von einem demokratischen Grundkonsens [ausgehen]: dass die Trennlinie zwischen Demokraten und der extremen Rechten da verläuft, wo Grund- und Menschenrechte nicht mehr für alle gelten, wo die Schoa geleugnet, der Nationalsozialismus verherrlicht und politische Gegner entwürdigt und entmenschlicht werden“ (14).

Um zu einer belastbaren Einschätzung hinsichtlich konkreter Praktiken und damit hinsichtlich des Verlaufs dieser Trennlinie zu gelangen, haben sich die Herausgeber dazu entschieden, den Band als „Tiefenbohrung“ (9) anzulegen und erheben „nicht den Anspruch, lückenlos“ (15) zu sein. Journalist_Innen und Wissenschaftler_Innen haben für ihre Beiträge (der Band enthält zudem zwei Interviews, eines mit Christoph Kopke und Tobias Singelnstein, eines mit Joachim Kersten) jeweils Einzelfälle detailliert in den Blick genommen, Einzelfälle, die sich immer wieder überlagern. Diese sind nach mehreren Rubriken querschnittsartig sowie nach Behörden sortiert.

Einer dieser Beiträge entstammt der Querschnittsrubrik „Mit Sicherheit: Keine Einzelfälle“ und wirft ein Licht auf die sogenannte Prepperszene in Mecklenburg-Vorpommern. Unter der Überschrift „Vorbereitung auf den Tag X“ (39) geht Robert Kiesel der Frage nach, welche Gefahr von diesen Gruppen ausgeht. Unter ‚Preppern‘ versteht man Personen, „die sich auf Ausnahme- und Notfallsituationen wie Stromausfälle oder Naturkatastrophen vorbereiten, Wasser und Nahrung horten, für einen sogenannten Tag X gerüstet sein wollen.“ (39f.) Im Falle der Gruppe, um die es Kiesel geht, ist dieser Tag X, der Tag des großen Zusammenbruchs, allerdings ein politisch bestimmtes Ereignis. ‚Nordkreuz‘, so der Name der Gruppe, ging davon aus, dass es im Rahmen des Zuzuges von Migrant_Innen nach Deutschland zwangsläufig zu einer Art Bürgerkrieg kommen müsse. Auffällig an dieser Konstellation sind die sich von diesem Punkt aus entspannenden Verbindungen: In gemeinsamen Chats, an denen auch aktive Angehörige von Bundeswehr und Polizei beteiligt waren, kursierten Feindeslisten mit bis zu 25.000 Namen und man diskutierte in welchen Kasernen man die betreffenden Personen im Ereignisfall unterbringen könne. Doch es blieb keinesfalls bei solchen Planüberlegungen: Bei Hausdurchsuchungen wurden Waffen und deutlich über 10.000 Schuss Munition sichergestellt. Würde man nun im anschließenden Gerichtsverfahren eine zügige und rückhaltlose Aufklärung erwarten, sah man sich getäuscht, so Kiesel: „Was danach“ – also nach Bekanntwerden der Fälle und der einschlägigen Ermittlungen durch das LKA Mecklenburg-Vorpommern – „geschah, bezeichnen kritische Beobachter als Mischung aus Deckeln, Verzögern und Verschweigen.“ (42) Das, so merkt er kritisch an, sei auch schon im Zuge der Aufklärung der Morde des ‚NSU‘ so praktiziert worden. Was also diesen Fall so spannend macht, ist der Umstand, dass er – folgt man Kiesels Darstellung – symptomatisch für den Umgang mit Rechtsterrorismus überhaupt zu sein scheint. Ausgehend von Verschwörungstheorien bilden sich im Untergrund Netzwerke, denen vielfach Bundeswehrsoldaten und Polizisten angehören und die sich zu einer Form von Selbstverteidigung aufgerufen fühlen, die durchaus auch politisch zu verstehen ist. Werden diese Gruppen enttarnt, so ist die Reaktion der Strafverfolgungsbehörden meist eher zögerlich, verharmlosend, häufig unter dem Hinweis, es handele sich lediglich um Einzeltäter.

Jenseits von kriminellen Praktiken geht es aber auch um die Performance von Behörden, etwa dem Bundesamt für Verfassungsschutz. Hans-Georg Maßen ist in diesem Zusammenhang zweifellos eine Person von herausragender Bedeutung – noch dazu eine mit einer ausgeprägten politischen Agenda, wie Jost Müller-Neuhof in seinem Beitrag „Vertraulich ist nichts“ ausführt. Darin geht er der Frage nach, welche Rolle dem Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) als „Informationslieferant und Nachrichtenproduzent“ (303) eigentlich zukommt. Nach §16 Bundesverfassungsschutzgesetz (BVerfSchG) wird der Geheimdienst zur „Aufklärung der Öffentlichkeit“ (ebd.) verpflichtet. Das liegt, wie Müller-Neuhof ausführt, im genuinen Interesse der demokratischen politischen Kultur: „Die Berichtspflicht dient dem Einsatz für eine streitbare Demokratie und dem Schutz des Staates.“ (304) Wie aber kommt der Verfassungsschutz dieser Aufgabe nun nach? Folgt man Müller-Neuhof, so ist die Kommunikationsbilanz eher durchwachsen. Ein Beispiel: Nach den Ausschreitungen in Chemnitz Anfang September 2018 informiert Hans-Georg Maaßen den Chefredakteur der Bild-Zeitung, Julian Reichelt, bei den im Rahmen der Bundespressekonferenz als Hetzjagden bezeichneten Szenen habe es sich gar nicht um solche gehandelt: „Nach meiner vorsichtigen Bewertung sprechen gute Gründe dafür, dass es sich um eine gezielte Falschinformation handelt.“ (302) Das Problem mit dieser Einschätzung: es war wohl selber eine, wie Müller-Neuhof ausführt. „Es handelt sich in Wahrheit um eine bloße Meinungsäußerung des Behördenleiters, dem ‚Hetzjagd‘ zu dramatisch klingt, wenn mögliche Opfer vor potenziellen Gewalttätern flüchten.“ (303) Der Fortgang von Maaßens Karriere ist bekannt. – Ein weiteres Beispiel: Die öffentliche Einstufung der AfD als sogenannter „Prüffall“ (305), auch wenn eine solche Begrifflichkeit durch das BVerfSchG gar nicht definiert ist. In der Folge gab das Verwaltungsgericht Köln einer Klage der Partei statt und ordnete an, dass die entsprechende Bezeichnung zu unterlassen sei (Az: 13 L 202/19 vom 26.2.2019). Der Schaden an der Demokratie war zu diesem Zeitpunkt allerdings bereits eingetreten: Eine in vielerlei Hinsicht zu Recht kritikwürdige Partei wird mitsamt ihrer Wählerschaft und ohne Vorliegen eines entsprechenden Nachweises als verfassungsfeindlich eingestuft. Als gegenläufig zu diesen zwei Beispielen expliziter Kommunikationsbereitschaft nach außen ist indes die weithin begrenzte Auskunftsfreudigkeit über eigenes Tun einzustufen. Bis heute ist nicht offengelegt, was in den „Hintergrundgesprächen“ (309) von Maaßen mit der damaligen AfD-Chefin Frauke Petri besprochen worden ist. Die Berufung auf eine „Vertraulichkeitsvereinbarung“ (308) ist für die Vorenthaltung dieser Informationen nicht möglich, denn einem Behördenleiter stehe es nicht zu, so das Verwaltungsgericht Köln (Az: 6 L 1932/18), solche aus eigener Kompetenz zu schaffen, noch dazu im parlamentarischen Raum. Und so bleibt in der Summe das Bild eines Bundesamtes, dessen „Eigenschaft, ein Massenmedium zu sein“ (304) zwar zu einer seiner „Hauptaufgaben“ (ebd.) gehört, das sich mit dieser Aufgabe aber erkennbar schwer tut.

Was also bleibt? In ihrem gemeinsamen Interview sind sich Christoph Kopke (HWR Berlin) und Tobias Singelnstein (RU Bochum), insbesondere was die Situation in den deutschen Polizeibehörden anbelangt,  in zweierlei Hinsicht einig. Zum einen, was die Diagnose anbelangt: „Die Rechtsentwicklung, die unsere Gesellschaft gerade durchmacht, können wir in der Polizei wie unter einem Brennglas sehen. Das liegt nicht vorrangig daran, dass nun ganz viele rassistisch oder rechtsextrem eingestellte Personen zu Polizei gehen. Sondern dass es schon immer einen Anteil an Personen gab, die solche Einstellungen haben. Inzwischen äußern sie sich aber offener.“ (121) Und zum anderen, was den Umgang mit diesem Befund betrifft: „Die Behörde, die offensiv und grundsätzlich die Probleme angeht, gewinnt natürlich unmittelbar an Professionalität.“ (130). Dies scheint umso mehr geboten, als der Trend zu immer weiter reichenden Grundrechtseinschränkungen, wie sie zahlreiche novellierte Polizeigesetze der Länder vorsehen, ungebrochen anhält.

Und was fehlt? Den Opfern eine Stimme zu geben, etwa Seda Başay-Yıldız, die im Rahmen des NSU-Prozesses die Hinterbliebenen von Enver Simsek vertrat und die sich in der Folge einer Reihe von Drohungen ausgesetzt sah, die von einer Gruppe mit der Bezeichnung „NSU 2.0“ unterzeichnet waren. Im Rahmen der Ermittlungen wird eine Chatgruppe am Ersten Revier der Frankfurter Polizei identifiziert, in der nicht nur fremdenfeindliche und antisemitische Inhalte ausgetauscht wurden, sondern aus der auch einer der Tatverdächtigen stammt. In ihrem Beitrag schreibt Başay-Yıldız: „Menschen werden in diesem Land getötet, angefeindet, bedroht und beleidigt, weil sie angeblich Volksverräter oder keine ‚Deutschen‘ sind. Wir müssen Haltung zeigen und unsere Grundwerte mehr denn je verteidigen. Wer das nicht tut, macht sich mitschuldig.“ (28) – Allein schon wegen dieser Sätze handelt es sich um ein wichtiges Buch.

Bibliographische Angaben: Matthias Meisner / Heike Kleiner (Hg.), Extreme Sicherheit. Rechtsradikale in Polizei, Verfassungsschutz, Bundeswehr und Justiz. Freiburg / Basel / Wien: Herder 2019. ISBN 978-3-451-38561-2. Paperback: 24,00€. Ebook: 18,99€.

Rezension zu „Ausnahmezustand. Theoriegeschichte – Anwendungen – Perspektiven“ erschienen

Ausnahmezustand. Theoriegeschichte – Anwendungen – Perspektiven.

Zu dem im letzten Jahr publizierten Sammelband „Ausnahmezustand. Theoriegeschichte – Anwendungen – Perspektiven“ ist jetzt eine Rezension im Portal für Politikwissenschaft erschienen. Diese zeichnet nicht nur die Fragestellungen der einzelnen Beiträge detailliert nach, sondern beschreibt und bewertet auch dessen grundsätzliche Perspektive. Die im Band unternommene Gegenwartsdiagnostik des Ausnahmezustandes, so Rezensent Arno Mohr, „geht davon aus, dass die Analyse nicht mehr allein von rechtlichen Prinzipien aus dem Wesen des Ausnahmezustands gerecht werden kann. Die Plausibilität seiner Anwendung ermisst sich in seiner Performanz in der Öffentlichkeit, woraus er seine Legitimität zu beziehen sucht“.  Die vollständige Besprechung findet sich hier.

Emergencies in Public Law

Loevy, Karin. Emergencies in Public Law. The Legal Politics of Containment. New York. Cambridge University Press 2016. 323 Seiten. 69,99 € ($110,00).

Die Anziehungskraft, die der Ausnahmezustand auf die Rechts- ebenso wie auf die Politikwissenschaft ausübt, ist – leider – ungebrochen. Denkt man etwa an die Anschläge in Paris vom 13.11.2015 und an deren politische Konsequenzen in Form der nachhaltigen Verschärfung ausnahmezustandlicher Bestimmungen, dann entsteht gegenwärtig permanent neues Material, das dringend der politologischen wie juristischen Einordnung und Analyse bedarf.

In diesen, nicht nur wegen der terroristischen Anschläge, unruhigen Zeiten ist Loevys Buch ein Glücksfall. Denn entgegen der Mehrzahl bereits vorliegender Studien reduziert sich ihre Analyse nicht bloß auf die (rechts-)theoretische Reflexion des Verhältnisses von Norm und Ausnahme oder ihrer funktionalen Verknüpfungen. Genauso wenig leidet ihre Analyse, die hinsichtlich der Definition von Ausnahmezuständen jener Bernard Manins folgt (vgl. 7), unter der empirischen Engführung auf bloß einen oder einige wenige Fälle. Stattdessen gelingt es Loevy, der empirischen wie analytischen Komplexität des Ausnahmezustandes gerecht zu werden, indem sie drei Überlegungen miteinander verzahnt: Der Ausnahmezustand ist weder nur als empirisches oder theoretisches, sondern als empirisches und theoretisches Problem gleichermaßen anzugehen; Norm und Ausnahme sind keine miteinander unvereinbaren Entitäten oder Gegensätze, sondern befinden sich in einer permanenten Dynamik, in der gerade die Ausnahme eine Art Motor, eine Gelegenheit weitreichender politischer Gestaltung darstellt; und schließlich sieht sie im Ausnahmezustand kein bloß legales, sondern vielmehr ein politisches Problem, das insbesondere hinsichtlich der „construction of political legitimacy“ (8) untersucht werden müsse.

Zur Umsetzung dieses Ansatzes gliedert Loevy ihr Buch in drei Teile: Im ersten Teil steht die theoretische Rekonstruktion des Ausnahmezustandes im Vordergrund. Dabei geht es Loevy vor allem darum zu diskutieren, inwieweit das Gesetz in Krisensituationen überhaupt dazu dienen könne, die Exekutive in ihrem Handeln zu begrenzen. Die Federalist Papers hätten diese funktionale Perspektive auf das Gesetz geteilt, wohingegen die Argumentation Carl Schmitts das Existenzrecht einer Nation höher gewichtet habe. In der Folge hätte sich für Schmitt das Problem der rechtlichen Einhegung von Exekutivhandeln nicht gestellt, vielmehr sei es um die Maximierung exekutiver Durchsetzungsmacht gegangen. Im zweiten Teil führt sie anhand von vier Fallstudien unterschiedliche Arten des diskursiven Umgangs mit Ausnahmezuständen vor – hierzu später mehr. Der dritte Teil schließlich fragt nach den Möglichkeiten einer für die repräsentative Demokratie angemessenen Umgangsweise mit dem Ausnahmezustand. Loevy bestreitet nicht, dass der Ausnahmezustand als Instrument der Krisenintervention erforderlich sei. Dennoch hält sie es für geboten, seine politische Dynamik permanent zu beobachten, so dass einem Ausufern ausnahmezustandlicher Praxis, wie es etwa von Agamben für die Zeit nach 9/11 diagnostiziert worden ist, rechtzeitig entgegengewirkt werden kann.

Im zweiten Teil, der den analytischen Schwerpunkt der Studie bildet, zeigt Loevy anhand einer Entscheidung des Israelischen Verfassungsgerichts zur Zulässigkeit staatlich veranlasster Folter aus dem Jahr 1999, wie genau bestimmte Sachverhalte sprachlich plausibilisiert werden können, um Zustimmung zur Ausweitung von Exekutivkompetenzen zu generieren. Mit der Unterscheidung von urgency und temporality entwickelt sie für die im vorliegenden Fall mit Hilfe des ticking-bomb-Szenarios argumentierten und politisch handlungsleitend gewordenen Deutungsmuster zwei distinkte Zeitlogiken des Ausnahmezustandes. Sie sind in ein „exceptional-time framework“ (218) eingebettet, das einen dreiteiligen, zirkulären Ablauf von Ausnahmezuständen annimmt. Dieser besteht aus der Phase der Vorbereitung auf eine Krisensituation, der tatsächlichen Krisenintervention oder -reaktion und der Nachbereitung und Anpassung. Entgegen gängiger Modelle, die der Logik der urgency folgen – Krisen treten unvermittelt und heftig ein, weswegen allein schon der Verweis auf die notwendige Effizienz von Regierungshandeln im Krisenfall Legitimität generieren könne – verfolgt die Logik der temporality einen anderen Zugriff. Hier seien, so Loevy, Krisen keine einmaligen, sondern immer wiederkehrende und zudem in Lernprozesse eingebettete Ereignisse. Vor diesem Hintergrund sei das ticking-bomb-scenario nur der Logik der urgency nach ein plausibles Konstrukt. Der Logik der temporality nach wären die in ihm postulierte Einmaligkeit, Zuspitzung, Unausweichlichkeit etc. nicht notwenige Betrachtungsweisen. Beide Begriffe – urgency und temporality – stünden damit für jeweils unterschiedliche Versuche eines allgemein verbindlichen Zugriffs auf die Konstruktion von Zeitlichkeit. Es ist die Logik der temporality, die jenseits der auf unbedingte Exekutivexpansion in Krisenfällen „alternative politics“ (219) möglich mache und damit Exekutivhandeln im Ausnahmezustand einzuhegen helfe.

Perspektivisch stellt sich für Loevy abschließend erneut die Frage, wie sich eine derart dynamische Praxis des Ausnahmezustandes, die auf gezielter, sprachlich vermittelter Plausibilisierung und Perspektivverengung beruht, in einer machtteiligen Demokratie wirkungsvoll einhegen lasse. Loevys Antwort für die Forschung ist vielversprechend: Ausnahmezustände gelte es eher als „process of legal and political mobilization rather than exceptional events“ (311) zu betrachten. Dementsprechend müsse die Frage nach dem Wie in den Vordergrund rücken: Wie gelingt es Regierungen, aber auch Parlamenten, Gerichten und anderen Akteuren, das Vorliegen eines Ausnahmezustandes und die vermeintlich unumgänglichen Handlungen zu plausibilisieren? Der Ausnahmezustand erweist sich somit als ein „negotiated process“ (317), der – und das ist erstmal alles an Hoffnung für die Wahrung demokratischer Grund- und Freiheitsrechte – gestalt- und verhandelbar ist.

Erschienen in: Politische Vierteljahresschrift, 58(2) 2017, 339-341.

„Autopsie de l’état d’urgence“

L'état d'urgence. Étude constitutionnelle, historique et critique.
L’état d’urgence. Étude constitutionnelle, historique et critique.

Le Monde hat in ihrer Ausgabe vom 15.12.2016 zwei Bände zum Ausnahmezustand in Frankreich besprochen. Beide sind im November 2016 neu erschienen und thematisieren die politischen, rechtlichen und historischen Kontextbedingungen des derzeit geltenden und bereits zum fünften mal verlängerten Ausnahmezustandes.

Die verfassungsrechtlich und historisch akzentuierte Analyse „L’état d’urgence“ (192 Seiten) von Olivier Beaud und Cécile Guérin-Bargues betont, dass die im historischen Umfeld des Algerienkrieges entwickelten Maßnahmen nicht geeignet sind, die von ihnen verheißenen Ziele im Bereich Terrorabwehr zu erreichen. Stattdessen bedrohe der Ausnahmezustand fundamentale demokratische Werte.

Contre l'état d'urgence.
Contre l’état d’urgence.

Auch Paul Cassia hebt in „Contre l’état d’urgence“ (252 Seiten) diese demokratiegefährdende Wirkung hervor. Der Ausnahmezustand führe zu einer Ausweitung polizeilicher Kompetenzen, ohne dass diese einer hinreichenden Kontrolle unterliegen. Dabei sei in seiner jüngsten Anwendung absolut deutlich geworden, dass diese Ausweitung „ineffektiv sei was die Abwendung gravierender Störungen der öffentlichen Ordnung anbelangt“, so Cassia.

Beide Bände legen nahe, so das Fazit des Rezenten, den Ausnahmezustand schnellstmöglich wieder zu verlassen. Da dieser jedoch erst vor zwei Wochen von der neuen Regierung unter Bernard Cazeneuve bis zum 15.7.2017 verlängert worden war, wird aus einem schnellen Ausstieg aus dem Ausnahmezustand aller Voraussicht nach jedoch nichts werden.

 

Ausnahmezustand: Historisierung und Diskurs

Rauh, Cornelia und Dirk Schumann (Hg.). Ausnahmezustände. Entgrenzungen und Regulierungen in Europa während des Kalten Krieges. Göttingen. Wallstein Verlag 2015. 256 Seiten. 24,90 €.

Dießelmann, Anna-Lena. Ausnahmezustand im Sicherheits- und Krisendiskurs. Eine diskurstheoretische Studie mit Fallanalysen. Siegen. Universitätsverlag Siegen 2015. 313 Seiten. 19,00 €.

Schon Clinton Rossiter wusste, dass Ausnahmezustände zu einer gefährlichen Angelegenheit für die Demokratie werden können. Diese Einschätzung, für sich genommen, rechtfertigt bereits die demokratietheoretische Auseinandersetzung mit den Implikationen dieser Grenzsituation des Regierens: Die in ihr – funktional betrachtet – vorgenommene kriseninduzierte Erweiterung der Exekutivkompetenzen hat auf die Staats-, Rechts- und Politikwissenschaft schon immer eine gewisse Faszination ausgeübt. Der Ausnahmezustand, so hat niemand geringeres als Carl Schmitt einmal konstatiert, habe für die Jurisprudenz eine analoge Bedeutung wie das Wunder für die Theologie. Spätestens mit den Arbeiten Giorgio Agambens hat diese Faszination eine Wandlung erfahren. Sie ist – in Anknüpfung an das Biopolitik- und Gouvernementalitätsverständnis Michel Foucaults – einer kritischen theoretischen Aufarbeitung gewichen, die im Ausnahmezustand nicht mehr bloß eine Problemlösung, sondern ein Problem zu sehen vermochte. „Ausnahmezustand: Historisierung und Diskurs“ weiterlesen